II SAB/Wa 303/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Związek [...] z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...]w W. (dalej, jako: skarżący lub Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego [...] w L. (dalej także, jako: organ lub PZŁ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił PZŁ naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 202 2r. poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się w dniu 31 stycznia 2025 r., 2. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ, że nie ma do niego zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem złożonym przez skarżącego. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie PZŁ do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność PZŁ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie PZŁ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu [...] stycznia 2025 r. wystąpił do PZŁ z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie: 1. raportu z kontroli przeprowadzonej w Zarządzie Okręgowym Polskiego [...] w O., której wyniki Łowczy Krajowy E. G. miał przedstawić [...] stycznia 2025 r. Naczelnej Radzie Łowieckiej, o której mowa w artykule Gazety Wyborczej https:...; 2. treści zawiadomienia złożonego do prokuratury przez władze Polskiego Związku Łowieckiego w związku z wynikami kontroli w Zarządzie Okręgowym [...] w O.. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. PZŁ poinformował skarżącego, iż nie udostępni wnioskowanej przez niego informacji, albowiem jest on zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej tylko w wypadkach, w których wykonuje zadania zlecone w zakresie zadań publicznych lub gospodaruje mieniem publicznym. Organ powołał jednak jedynie teoretyczne aspekty i nie odniósł się do przedmiotu wnioskowanej informacji. W ocenie Stowarzyszenia, w świetle przepisów ustawy z dnia [...] października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r. poz. 539), PZŁ wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego wynikające z art. 5 ustawy Prawo łowieckie oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarówno Polski [...], jak i koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne", gdyż wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., I OSK 3277/15, wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., II SAB/Gd 37/19, we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2018 r., II SAB/Wr 172/18, w Lublinie z dnia 26 października 2017 r., II SAB/Lu 80/17). Innymi słowy, nie ma wątpliwości, że PZŁ jest podmiotowo zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a obowiązek ten wynika w szczególności z faktu, iż jest podmiotem wykonującym zadania administracji państwowej, zadania publiczne, a nie z ewentualnej okoliczności zlecenia mu jakiś zadań publicznych. Wniosek skarżącego dotyczył natomiast funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Odnosił się on bowiem do okoliczności związanych z posiadanymi przez myśliwych uprawnień. Jest to więc informacja w szczególności o zasadach i trybie działania organu. W ocenie Stowarzyszenia, organ nie udostępniając wnioskowanej przez skarżącego informacji, dopuścił się oczywistego naruszenia jego konstytucyjnego prawa, mającego charakter rażący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu PZŁ wyjaśnił, iż nie można zgodzić się zarzutem bezczynności. Organ podniósł, iż w stosunku do niego znajduje zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przytaczając natomiast treść art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, wskazał, że inny status PZŁ wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji PZŁ bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy Prawo łowieckie, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 i 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym - byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. PZŁ podniósł, że zadania PZŁ o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, natomiast w odniesieniu do gospodarki finansowej PZŁ wskazać należy na art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zdaniem organu, informacje objęte wnioskiem dostępowym (mylnie wskazano datę [...] marca 2025 r.) nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się bezpośrednio do wykonywania zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. W świetle powyższego zarzut bezczynności PZŁ w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadny. Organ dodał, że dysponentem zawiadomienia, o którego udostępnienie wnosi skarżący, jest właściwa prokuratura. Skarżący powinien więc ze stosownym wnioskiem wystąpić bezpośrednio do dysponenta tej informacji. Potencjalne ujawnienie informacji zawartych w zawiadomieniu może narazić dobro prowadzonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5 K.p.k.), w szczególności poprzez utrudnienie postępowania, uprzedzenie podejrzanych lub innych uczestników postępowania albo naruszenie jego tajemnicy. Powyższe można również odnieść do kwestii raportu z kontroli. Informacje zawarte w dokumentach objętych wnioskiem nie zawierają treści, które można by uznać za informację publiczną. Na marginesie PZŁ wskazał na modus operandi skarżącego (nie tylko względem PZŁ), który polega na bezrefleksyjnym "wyprodukowaniu" jak największej ilości wniosków, pism, skarg zazwyczaj całkowicie oderwanych od zakresu i idei przyświecającej u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Polski [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Niewątpliwie PZŁ, jak i koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z obowiązkiem ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), którego to elementem jest łowiectwo. Z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r. poz. 539) wynika, że do zadań tych należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej, 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących, 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa, 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych, 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego [...] prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich, 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego, 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego, 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej, 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi, 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną, 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych, 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. PZŁ jest więc podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to jest objęty regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przechodząc natomiast do oceny spornej kwestii, a więc tego, czy przedmiotem żądania skarżącego jest informacja publiczna, to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Innymi słowy pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy. Zauważyć jednakże należy, że ustawowe pojęcie sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), które to wyznacza ustawowy zakres prawa do informacji publicznej, nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Sprawą publiczną będzie wyłącznie taki przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji i u.d.i.p., który ukierunkowany jest na wypełnienie określonych zadań publicznych, co nie jest tożsame z przejawem wszelkiej aktywności, w tym związanej z wewnętrzną organizacją funkcjonowania. W ocenie Sądu informacje, których się domagała strona skarżąca od PZŁ mieszczą się w zakresie informacji publicznej, bowiem dotyczą informacji o zasadach jego funkcjonowania. Skoro bowiem PZŁ realizuje istotne zadania publiczne (art. 34 ustawy Prawo łowieckie) to większość podejmowanych przez PZŁ oraz jej organy działań o charakterze formalnym odnosi się do sfery publicznej i stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz przepisami Prawa łowieckiego. Należy zwrócić uwagę, że dokumenty w postaci raportu (protokołu) kontroli przeprowadzonej w Zarządzie Okręgowym PZŁ czy też zawiadomienie złożone do prokuratury przez PZŁ w związku z wynikami ww. kontroli wprost odnoszą się do wykonywanych na podstawie ustawy przez PZŁ działań w sferze publicznej. Mając na uwadze szeroki sposób rozumienia informacji publicznej, w ocenie Sądu spełniony zatem został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy wniosku skarżącego. Tymczasem PZŁ w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r. wadliwie wskazał, że żądane we wniosku dostępowym informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Organ dopuścił się więc bezczynności w powyższym zakresie, bowiem bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowy wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez PZŁ. Z tego względu Sąd zobowiązał PZŁ do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że PZŁ udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, aczkolwiek rozpoznała sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów u.d.i.p. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało zaś z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Dlatego też, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi – zgodnie z wnioskiem skarżącego – grzywny o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym oddalił skargę skarżącego w tym zakresie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd działając w warunkach uznania, nie dostrzegł konieczności zdyscyplinowania organu oraz miał ma uwadze, że o charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy dopuszcza się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 127/17, LEX nr 2472101), a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych, oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.