II SAB/Wa 306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi C. Z. na bezczynność Dyrektora Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W. do rozpatrzenia wniosku C. Z. z dnia 4 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. C. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W. i wniósł o zobowiązanie Dyrektora Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 roku drogą e-mail wystąpił do Dyrektora Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej na jakich zasadach prywatna spółka A. wydzierżawiła domeny [...] oraz [...] Wniósł o wydanie skanu zawartej umowy. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. (przesłanym pocztą elektroniczną i tradycyjną) Dyrektor Projektów Strategicznych NASK M. B., poinformowała go, iż żądana informacja podlega wyłączeniu określonemu w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący stwierdził, że nie wiem co to ma oznaczać takie sformułowanie, bo w końcu nie wie czy uzyska, czy też nie uzyska żądanej informacji. Wskazał, że dla niego takie zachowanie to bezczynność. Ponadto skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na takie wymijające, pobieżne załatwienie sprawy i uważa, że w związku z taką postawą instytucji Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W., jej Dyrektor pozostaje cały czas w bezczynności. Dalej stwierdził, że z pisma nie wiadomo czy organ uznał żądaną przez niego informację za informację publiczną, a jeżeli uznał za taką to osoba do tego uprawniona powinna była wydać na piśmie ewentualną decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Co więcej, nie wiadomo jakie osoby brały udział w zajęciu stanowiska, gdyż w przypadku decyzji o odmownie udzielenia informacji to takie dane o osobach, które zajęły stanowisko zamieszcza się w decyzji. Do tego nie wiadomo czy NASK wystąpiło do A. z pytaniem czy rezygnuje z tajemnicy przedsiębiorstwa. Odnosząc się natomiast do umowy zawartej przez NASK z A. stwierdził, że w jego ocenie, nie może być ona w całości uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, a jedynie jej fragmenty i w tym zakresie powinna być na pewno wydana decyzja administracyjna, gdyż cała umowa nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem otrzymał drogą e-mail zwykłą korespondencję podpisaną przez osobę będącą pracownikiem Sekretariatu zamiast decyzji administracyjnej podpisanej przez osobę do tego upoważnioną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ stwierdził, że ze względu na treść art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznej przez organ pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu tajemnicę handlową przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Ponadto zauważył, że skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność powinien był zwrócić się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc natomiast o oddalenie skargi organ stwierdził, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz w mailu z tego samego dnia skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie brak było podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem Dyrektor Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W. nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 16 udip, ani organem administracji publicznej według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie może rozstrzygać spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto podkreślił, że pomimo iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to żądanie zobowiązania Instytutu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego nie jest uzasadnione, bowiem umowa zawarta przez NASK dot. dzierżawy domen [...] oraz [...] objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co w konsekwencji oznacza, iż NASK nie ma obowiązku udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po 15 sierpnia 2015 r., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpatrywana pod tym kątem skarga C. Z. zasługuje na uwzględnienie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) nie definiuje wyraźnie pojęcia informacji publicznej dlatego też rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej należy dokonać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 463/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W rozpoznawanej w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu, Dyrektor Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że od dnia 1 października 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 ze zm.), NASK posiada status instytutu badawczego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie w praktyce. Przed wejściem w życie powyższej ustawy Instytut posiadał status jednostki badawczo-rozwojowej działającej w oparciu o ustawę z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, jednostkami badawczo-rozwojowymi, w rozumieniu tej ustawy były państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 216/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.) Z powyższego wynika, że NASK, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacje, których udostępnia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. stanowią informację publiczną. Jak podano wyżej definicja informacji publicznej została zawarta w art. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast w art. 6 umieszczony jest przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez względnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takim przypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Bezczynność organu, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera formę procesową decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie NASK w istocie odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując się na jedną z tajemnic wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. tajemnicę przedsiębiorcy, zatem w obowiązującym stanie prawnym – wbrew twierdzeniu organu, należało wydać odmowną decyzję administracyjną. Tylko bowiem w taki sposób organ zwolniłby się z zarzutu bezczynności, a skarżący, po wyczerpaniu drogi administracyjnej, mógł skorzystać z prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, pisma organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie można zakwalifikować jako odmownej decyzji administracyjnej wydanej przez NASK. Co prawda w orzecznictwie sądowym znany jest termin tzw. "ułomnej" decyzji administracyjnej, jednak wskazane powyżej pismo nie ma takiego charakteru. Aby pismo można było bowiem uznać za decyzję administracyjną musi ono posiadać cztery niezbędne elementy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, publ. OSP 1982/9-10/169). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zawiera jednego z powyżej wymienionych elementów, tj. nie zostało opatrzone podpisem osoby reprezentującej NASK bowiem pismo to zostało podpisane przez dyrektora projektów strategicznych NASK. Natomiast z Krajowego Rejestru Sądowego NASK, a także z informacji zawartych na stronie internetowej Instytutu (http://bip.nask.pl/bip/organy-i-osoby-sprawuja/4,Organy-i-osoby-sprawujace-funkcje-i-ich-kompetencje.html) wynika, że NASK kieruje Dyrektor, który ustala plany działalności, realizuje politykę kadrową, zarządza mieniem i odpowiada za wyniki działalności NASK, reprezentuje NASK, podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących NASK, z wyjątkiem należących do zakresu działania Rady Naukowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzję w imieniu NASK o odmowie udostępnienia informacji publicznej winien podpisać Dyrektor Instytutu lub osoba działająca w jego imieniu na podstawie upoważnienia wydanego w trybie art 268a kpa). Skoro zatem pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zostało opatrzone podpisem Dyrektora NASK, ani też podpisem osoby przez Dyrektora upoważnionej, należy uznać, że nie spełnia ono wymogów, pozwalających je uznać "ułomną" decyzją administracyjną. To z kolei oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie wydał decyzji administracyjnej. Dlatego też Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie stwierdził przy tym, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Analiza okoliczności sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty podjęcia przez organ działań związanych z realizacją wniosku skarżącego, choć nieprawidłowych, nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia strony skarżącej przez NASK, czy też z celowego przedłużania postępowania, lecz stanowił skutek niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ppsa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.