II SAB/Wa 306/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę W. do rozpoznania wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W.o udostępnienie informacji publicznej o zgodach wydanych komitetom wyborczym na umieszczanie banerów i reklam kandydatów w pasie dróg powiatowych. Zwrócił się o informacje ile wydano zgód, ile stwierdzono naruszeń prawa poprzez powieszenie reklam bez zgody zarządcy drogi, ile reklam usunięto z pasa drogi, czy z takiej czynności sporządzana była jakaś dokumentacja oraz czy zgłoszone były jakieś sprawy do organów ścigania, ile banerów czy reklam zostało usuniętych w marcu 2024 r., jakie komitety wyborcze miały usunięte banery z pasa drogi i w jakiej ilości, czy z tytułu zajęcia pasa drogi komitetom wyborczym są wystawiane rachunki za zajęcie pasa drogowego. Zwrócił się o nadesłanie w formie pisemnej, w terminie 14 dni, kopii dokumentacji dotyczącej dokumentacji usunięcia reklam i banerów, skierowania spraw do organów ścigania oraz rachunków za zajęcie pasa drogowego, na adres skrytki pocztowej. Starosta W.w piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r., na wskazany przez wnioskodawcę adres, udzielił następującej odpowiedzi: "1 Proszę o informację ile banerów czy reklam zostało usuniętych w marcu 2024 r. - Nie było podejmowanych działań w tym zakresie. 2. Jakie komitety wyborcze miały usunięte banery z pasa drogi i w jakiej ilości? - na terenie dróg powiatowych nie było podejmowanych działań w tym zakresie. 3. Czy z tytułu zajęcia pasa drogi komitetom wyborczym są wystawiane rachunki za zajecie pasa drogowego? - Nie było podejmowanych działań w tym zakresie.". A. Z., reprezentowany przez adwokata, pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starostwa Powiatu W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania, ponadto wskazał, że termin ustawowy na udostępnienie informacji publicznej upłynął bezskutecznie w dniu 4.04.2024 r. Pomimo upływu ustawowego terminu, do chwili obecnej skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. Starosta W., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ w uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi wskazał na błędne określenie organu przez skarżącego, mianowicie skarżący wskazał starostwo powiatowe, które jest jednostką pomocniczą w powiecie, powołaną w celu wykonywania poleceń zarządu powiatu, jego przewodniczącego oraz uchwał rady powiatu, a ponadto służącą obsłudze organów powiatu. Nie posiada statusu jednostki organizacyjnej powiatu, nie ma odrębnego bytu prawnego. Wspólnie z jednostkami organizacyjnymi powiatu wspiera zarząd powiatu w wykonywaniu jego zadań. Ustawa o samorządzie powiatowym nie nadaje starostwu powiatowemu pozycji organu powiatu, a jako aparat pomocniczy powiatu jest wyłącznie strukturą pracowniczą. Organ wskazał, że odpowiedź na wniosek z dnia [...] marca 2024 r. została udzielona skarżącemu w ustawowym terminie, tj. 2 kwietnia 2024 r., została wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska S.A. na adres podany we wniosku. Przesyłka nie została odebrana przez skarżącego, została zwrócona do organu z adnotacją, że "adresowanie przesyłki na skrytkę pocztową wbrew takiej możliwości przewidzianej przez K.p.a.". Skarżący w piśmie procesowym z dnia 16 października 2024 r. podtrzymał skargę. Podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia odpowiedzi na złożony wniosek. Wyjaśnienia zdaniem skarżącego wymaga, dlaczego organ przesyłając zwykłą odpowiedź na pismo dokonał tego jako przesyłkę w postępowaniu administracyjnym (chociaż nie było stosowania K.p.a.) oraz wyjaśnienia wymaga dlaczego przesyłka nie została doręczona mimo braku przeszkód do jej doręczenia. Skarżący zwrócił też uwagę na okoliczność, że organ po zwrocie przesyłki nie dokonał jej ponownej wysyłki do wnioskodawcy oraz nie jest wiadome dlaczego nie dokonał reklamacji. Organ nie próbował doręczyć korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej także p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Starosta W. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. W sprawie nie ma też wątpliwości, że skarga dotyczy w istocie bezczynności Starosty W., albowiem samo Starostwo Powiatowe nie jest organem. Sposób sformułowania skargi poprzez wskazanie Starostwa Powiatowego nie daje podstaw do jej odrzucenia. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżący A. Z. zarzucił Staroście bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie, na adres wskazany w nagłówku pisma (adres skrytki pocztowej), informacji o zgodach wydanych komitetom wyborczym na umieszczanie banerów i reklam kandydatów w pasie dróg powiatowych. Zwrócił się o informacje ile wydano zgód, ile stwierdzono naruszeń prawa poprzez powieszenie reklam bez zgody zarządcy drogi, ile reklam usunięto z pasa drogi, czy z takiej czynności sporządzana była jakaś dokumentacja oraz czy zgłoszone były jakieś sprawy do organów ścigania, ile banerów czy reklam zostało usuniętych w marcu 2024 r., jakie komitety wyborcze miały usunięte banery z pasa drogi i w jakiej ilości, czy z tytułu zajęcia pasa drogi komitetom wyborczym są wystawiane rachunki za zajęcie pasa drogowego. Zwrócił się o nadesłanie w formie pisemnej, w terminie 14 dni, kopii dokumentacji dotyczącej dokumentacji usunięcia reklam i banerów, skierowania spraw do organów ścigania oraz rachunków za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do żądania odrzucenia skargi z uwagi na niewłaściwe określenie podmiotu zobowiąząnego raz jeszcze podkreślenia wymaga, że omyłkowe wskazanie Starostwa w miejsce Starosty nie daje podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi. Jest bowiem oczywiste, że przy pomocy starostwa powiatowego zarząd wykonuje zadania powiatu. Starosta reprezentuje zaś powiat na zewnątrz (art. 34 u.s.p.). Starosta jest zatem podmiotem zobowiązanym (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) stanowi w art. 8, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (ust. 1 pkt 2). Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1), w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Zgodnie z art. 32 zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (ust. 1), do zadań zarządu powiatu należy w szczególności (ust. 2): 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego, w realizacji zadań zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu (ust. 3), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu (ust. 4), statut powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 5). Zgodnie z art. 33 zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy, zaś starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Starosta Powiatu jest podmiotem zobowiązanym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08). W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W sprawie nie jest sporne i nie było kwestionowane przez organ, że informacje żądane we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. stanowią informacje publiczne. Dotyczą bowiem działalności samorządu powiatu, zarządzania drogami powiatowymi. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu (art. 2a ust. 2). Art. 19 powołanej ustawy stanowi, że 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W sprawie jest zatem bezsporne, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. informacje o zgodach wydanych komitetom wyborczym na umieszczanie banerów i reklam kandydatów w pasie dróg powiatowych, informacje ile wydano zgód, ile stwierdzono naruszeń prawa poprzez powieszenie reklam bez zgody zarządcy drogi, ile reklam usunięto z pasa drogi, czy z takiej czynności sporządzana była jakaś dokumentacja oraz czy zgłoszone były jakieś sprawy do organów ścigania, ile banerów czy reklam zostało usuniętych w marcu 2024 r., jakie komitety wyborcze miały usunięte banery z pasa drogi i w jakiej ilości, czy z tytułu zajęcia pasa drogi komitetom wyborczym są wystawiane rachunki za zajęcie pasa drogowego, stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Wskazania wymaga, że organ, po zwrocie adresowanej do skarżącego odpowiedzi na wniosek, nie podjął działań zmierzających do skutecznego doręczenia korespondencji. Adresowana do skarżącego, na wskazany przez niego adres skrytki pocztowej, przesyłka pocztowa została zwrócona do organu. Na kopercie przyklejono nadruk "adresowanie przesyłki na skrytkę pocztową wbrew takiej możliwości przewidzianej przez K.p.a.". Z akt sprawy nie wynika jaki podmiot zamieścił powyższy nadruk na przesyłce pocztowej, nie jest wiadome dlaczego przesyłka nie została doręczona na adres skrytki pocztowej. W sprawie jest bezsporne, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym i w sytuacji, gdy organ nie zmierza do wydania decyzji administracyjnej, nie stosuje się przepisów K.p.a. Przepisy prawa nie wykluczają udostępnienia informacji publicznej na adres skrytki pocztowej. Z akt sprawy nie wynika też aby organ po zwrocie niedoręczonej przesyłki wystąpił z reklamacją do Poczty Polskiej w związku ze zwrotem korespondencji. Mając powyższe na względzie nie można stwierdzić, że organ skutecznie zrealizował ciążący na nim obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2024 r. Starosta W. nie rozpatrzył w tym stanie faktycznym wniosku z dnia [...] marca 2024 r. Odpowiedź z dnia 2 kwietnia 2024 r. nie została bowiem doręczona wnioskodawcy. Sąd zauważa nadto, że odpowiedź z dnia 2 kwietnia 2024 r. nie odnosi się do wszystkich żądań zawartych we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. albowiem nie zawiera informacji na pytanie ile wydano zgód, czy zgłoszone były jakieś sprawy do organów ścigania. W stanie fatycznym tej sprawy stwierdzić należy, iż Starosta W. nie udostępnił żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni ani nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie. Sporządził odpowiedź z dnia 2 kwietnia 2024 r. Mimo, że odpowiedź ta nie dotarła do wnioskodawcy, nie została doręczona, brak jest podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ po zwrocie przesyłki pocztowej nie podjął żadnego działania mającego na celu doręczenie odpowiedzi na wniosek, jednakże brak działania organu w tym zakresie nie można kwalifikować jako celowe działanie mające na celu pozbawienie wnioskodawcy prawa do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. 935) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł) oraz wpis sądowy od skargi (100 zł).