II SAB/Wa 308/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], o której mowa w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. J. M. (zwany dalej "Skarżącym") [...] kwietnia 2024r. skierował do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wniosek o udostępnienia informacji publicznej, prosząc o przesłanie e-mailem wersji elektronicznej projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie [...]. 2. Dyrektor Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] (zwany dalej "Dyrektorem Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej") w piśmie z [...] maja 2024r. wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 14 października 2022r. sygn. akt III OSK 5418/21, realizacja ww. wniosku Skarżącego wymagałaby czasowego oddelegowania pracowników do przygotowania tak obszernych odpowiedzi. Wiele organizacji ruchu występuje w jedynie wersji papierowej. Stanowi to udostępnienie informacji przetworzonej. W związku z tym wezwano Skarżącego do wskazania powodów przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej oraz wykazania szczególnej istotności dla przetworzenia informacji publicznej (art.3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wskazano też, że na prawidłowo złożony wniosek, skierowany do właściwej instytucji - organu, który żądane informacje wytworzył, wykazujący interes publiczny, a nie prywatny, odpowiedzi dotyczące informacji publicznej przetworzonej zostaną udzielone w ustawowym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2024r. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem"), wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku z [...] kwietnia 2024r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (zwana dalej "Konstytucj") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902; zwana dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący argumentował, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi, Burmistrz nie udostępnił informacji o którą wnioskował, ani nie wydał decyzji podlegającej zaskarżeniu. Burmistrz pozostaje więc w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie Skarżący wskazała na przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych. 4. Burmistrz w odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2024r. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że wyraził stanowisko w sprawie w decyzji Burmistrza z [...] maja 2024r., w której odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została załączona do akt sądowych (k. 25-29 akt sądowych). 5. Skarżący w piśmie procesowym z [...] czerwca 2024r., odwołując się do bezczynności "Starosty [...]", wskazał, że organ po otrzymaniu skargi tylko częściowo zrealizował ww. wniosek i udostępnił protokoły z 2 ostatnich kontroli oraz "2 ostatnio zatwierdzone projekty organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie [...]". Zdaniem Skarżącego z takiego sformułowania nie wynika, czy są to wszystkie posiadane projekty, czy też tylko ostatnie. Skarżący podniósł też, że protokoły z kontroli nie stanowią projektów organizacji ruchu, więc należy uznać, że organ nie udostępnił wszystkich posiadanych dokumentów. 6. Sędzia sprawozdawca zarządzeniem z [...] września 2024r. zwróciła się do Burmistrza m.in. o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji Burmistrza z [...] maja 2024r. 7. Burmistrz do pisma z [...] września 2024r. załączył kopertę, w której wysłano ww. decyzję (stanowi część akt administracyjnych), z której wynika, że przesyłkę zawierającą ww. decyzję nadano [...] maja 2024r., ale doszło do zwrotu tej przesyłki do organu [...] czerwca 2024r., z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zaszła w sprawie, gdyż przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej – ww. Burmistrza. 2. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd wskazuje ponadto, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie u.d.i.p. rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". Tym niemniej wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej): - nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), - nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot, będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w nakazanym terminie – w drodze czynności materialno-technicznej w sposób i formie zgodnych z wnioskiem – żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o ww. okolicznościach, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p.. 3. Zdaniem Sądu w świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości i nie jest sporne w sprawie, że Skarżący był, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Również nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Poza sporem pozostaje i to, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się Skarżący wnioskiem z [...] kwietnia 2024r., stanowiła informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odwołując się do tego przepisu i art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z: 30 października 2002r. sygn. akt II SA 181/02, sygn. akt II SA 1956/02 i sygn. akt II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów i informacji odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej, nie można mieć zatem wątpliwości, że wnioskowane przez Skarżącego informacje wskazane w ww. wniosku z 6 kwietnia 2024 r. należy kwalifikować jako mające charakter publiczny. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się natomiast do ustalenia, czy Burmistrz zareagował na ww. wniosek Skarżącego w terminie i trybie oraz w sposób przewidziany w u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni. Wobec złożenia wniosku o informację publiczną [...] kwietnia 2024r. (sobota) i uwzględniając dni urzędowania organu (poniedziałek – piątek), organ winien udzielić odpowiedzi na ww. wniosek albo podjąć czynności wiążące się z ww. wnioskiem do [...] kwietnia 2024r. (poniedziałek). Z akt przedłożonych Sądowi nie wynika, że w tym terminie podjęto jakiekolwiek czynności w sprawie. Wniosek został odczytany przez pracownika ww. Urzędu Gminy i Miasta [...] kwietnia 2024r. o [...], Wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2024r. nie spotkał się z reakcją Burmistrza do [...] kwietnia 2024r. Dopiero w piśmie z [...] maja 2024r., które przesłał Skarżącemu mailem (godz. 14.07) Dyrektor Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej, a nie Burmistrz, wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA z 14 października 2022r. sygn. akt III OSK 5418/21, realizacja ww. wniosku Skarżącego wymagałaby czasowego oddelegowania pracowników do przygotowania tak obszernych odpowiedzi. Wiele organizacji ruchu występuje jedynie w wersji papierowej. Stanowi to udostępnienie informacji przetworzonej. W związku z tym wezwano Skarżącego do wskazania powodów przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej oraz wykazania szczególnej istotności dla przetworzenia informacji publicznej (art.3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wskazano też, że na prawidłowo złożony wniosek, skierowany do właściwej instytucji - organu, który żądane informacje wytworzył, wykazujący interes publiczny, a nie prywatny, odpowiedzi dotyczące informacji publicznej przetworzonej zostaną udzielone w ustawowym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że w sprawie na dzień wniesienia skargi do Sądu – [...] kwietnia 2024r. Burmistrz pozostawał w bezczynności, gdyż pierwsze pismo wiążące się z ww. wnioskiem Skarżącego – zamiast do [...] kwietnia 2022r. – skierowano do Skarżącego dopiero po wniesieniu przez Niego skargi, czyli [...] kwietnia 2024r. Organ na dzień wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, pozostawał więc w bezczynności w zakresie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej, zgodnie z ww. wnioskiem, gdyż ani nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, na podany adres email, ani nie dokonał w stosunku do Skarżącego innych czynności w sprawie, w tym nie skierował do Skarżącego pisma w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadamiającego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd zauważą, że jakkolwiek nie wszystkie sprawy o udostępnienie informacji publicznej są na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, a niektóre z nich mogą wymagać postępowania wyjaśniającego, to jednak organ powinien korzystać w takim przypadku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., czego w sprawie zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, a Sąd rozpoznający sprawę stanowisko to podziela, że brak udostępnienia informacji publicznej oraz brak powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, co do zasady oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14). 4. Sąd w związku z tym przyjął, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej, gdyż organ w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie przez Burmistrza decyzji dotyczącej ww. wniosku, po terminie przewidzianym w ww. przepisie, a ponadto już po wniesieniu skargi na bezczynność organu spowodowało, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku, a jedynie stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku (punkt pierwszy sentencji wyroku), stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Organ po miesiącu od wniesienia ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej odpowiedział Skarżącemu, a następnie po upływie 2 miesięcy od wniesienia ww. wniosku wydał decyzję dotyczącą ww. wniosku, czyli nie można przyjąć, że bezczynność organu miała rażący charakter. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu Sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 31 stycznia 2023r. sygn. akt II SAB/Łd 199/22). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez Burmistrza w związku z ww. wnioskiem Skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Sąd o kosztach postępowania postanowił na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku), zasądzając od Burmistrza na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.