II SAB/Wa 309/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej określane jako Stowarzyszenie, w dniu [[...] maja 2014 r. złożyło do Biura Sportu i Rekreacji [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umowy dotacyjnej [...], udzielonej przez Biuro Sportu i Rekreacji [...] Stowarzyszeniu [...] z dnia [...] maja 2012 r., poprzez udostępnienie w wersji elektronicznej na płycie CD następujących dokumentów w formie skanów: 1. treści pisma sygn. [...] z dnia [...] lutego 2012 r., skierowanego w sprawie 18 Warszawskiej Olimpiady Młodzieży Niepełnosprawnej przez R. P. do Pełnomocnika Prezydenta ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi; 2. wszystkich bez wyjątku akt sprawy związanych z organizacją powyżej określonej Olimpiady w tym uzyskanych od Stowarzyszenia w toku rozliczenia zadania dowodów księgowych, których oryginały posiadała przez kilka dni w okresie rozliczeniowym umowy pracownik Biura Sportu i Rekreacji [...] – D. O. Dyrektor Biura Sportu i Rekreacji [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. poinformował Stowarzyszenie, że w tym dniu zostały wysłane na elektroniczny adres skany następujących dokumentów: 1. treść pisma sygn. [...] z dnia [...] lutego; 2. oferty złożonej na konkurs przez Stowarzyszenie w dniu [...] kwietnia 2012 r.; 3. umowy [...] z dnia [...] maja 2012 r. zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a [...] na realizację zadania publicznego "Organizacja imprezy sportowo-rekreacyjnej dla dzieci i młodzieży XVIII Warszawska Olimpiada Młodzieży Niepełnosprawnej" w dniu [...] czerwca 2012 r. Kwota dotacji 40.000 zł; 4. aneksu nr [...] do umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2012 r.; 5. protokołu kontroli merytorycznej nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r.; 6. korekty sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego objętego umową, złożonego w Biurze Sportu i Rekreacji z dniu [...]lipca 2012 r.; 7. kopii nieopisanych przez Stowarzyszenie dokumentów księgowych wymienionych w zestawieniu faktur (rachunków) załączonych do sprawozdania końcowego. Stowarzyszenie zostało również poinformowane, że zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. są dostępne na stronie BIP www.[...].pl. Ponadto Stowarzyszenie zostało poinformowane, że będące w posiadaniu Biura Sportu i Rekreacji [...] kopie faktur nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe w rozumieniu powołanej ustawy, ani informacje o których mowa w jej art. 6 ust. 1, nie zwierają one informacji o sprawach publicznych. Oryginały tych dokumentów powinny być w posiadaniu Stowarzyszenia, bowiem pozwoli to na kontrolę realizacji zadnia publicznego. Stowarzyszenie poinformowane zostało także również, że z aktami sprawy dot. rozliczenia dotacji, Stowarzyszenie może się zapoznać w siedzibie Biura. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, powołując się na art. 28 Kpa, art. 169 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ustawę - Kodeks cywilny i art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na opieszałość Prezydenta [...], brak udzielenia odpowiedzi w terminie na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło Prezydentowi [...] 1. działanie niezgodne z prawem, 2. naruszenie zasad ogólnych Kpa, określonych w art. 6 - 12, 3. nierozliczenie w terminie dotacji związanej z organizacja 18 Warszawskiej Olimpiady Młodzieży Niepełnosprawnej, 4. naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 5. nieudzielenie w terminie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] maja 2014 r. Stowarzyszenie wniosło o: 1. wszczęcie postępowania sądowoaministracyjnego, 2. zobowiązanie Prezydenta [...] do przekazania całości akt sprawy opisanych w skardze, 3. powołanie biegłych i przesłuchanie świadków, 4. dopuszczenie dowodów w postaci elektronicznej płyty DVD i CD, załączonych do skargi, 5. dopuszczenie składania wniosków dowodowych podczas rozprawy, 6. przyznanie prawa pomocy udzielonej z urzędu, 7. zwolnienie od kosztów sądowych. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia do rozpoznania, o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyznał prymat obowiązującym ustawom, określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tej ustawie tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębną regulacją ustawową jest niewątpliwie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności uregulowanie zawarte w jej art. 73 i art. 74, określające jawność postępowania i tryb (sposób) dostępu stron lub innych uczestników postępowania do akt sprawy. Ponadto dokumenty przedkładane przez Stowarzyszenie wraz z rozliczeniem dotacji nie stanowiły w ocenie organu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie były to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 powołanej ustawy. W ocenie organu w przedmiotowym zakresie w ogóle nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie doszło bowiem do odmowy udostępnienia informacji publicznej ani umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej mogących stanowić przedmiot postępowania administracyjnego. Tym samym przedmiotowa skarga nie jest więc rozpatrywana w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, w przedmiotowym zakresie nie doszło również do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 3 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., o których mowa w § 3 pkt 8 tej ustawy, również dlatego, iż przedmiotowa informacja została udzielona w dniu 13 czerwca 2014 r. Powyższe stanowisko potwierdza również fakt, iż zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nieudostępnienie informacji publicznej jest zagrożone sankcją karną. W sprawie unormowanej w tym przepisie właściwy jest sąd powszechny - sąd karny, po skierowaniu do niego przez uprawniony organ ścigania aktu oskarżenia. Tym samym w przedmiotowym zakresie skargi sąd administracyjny nie był jak również nie jest właściwy. Zatem w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o udzielenie informacji publicznej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawuja wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publiczne i stosują środki określone w ustawie. Ustawodawca w § 2 tego przepisu określił zakres orzekania przez sądy administracyjne w sprawach skarg związanych z działalnością administracji publicznej, m.in. związanych z bezczynnością lub przewlekłością prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (pkt 8 art. 3 § 2 P.p.s.a.). W tym miejscu podać należy, że brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zostało zmienione ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Jednakże przepis ten w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do postępowań sądowych wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu obowiązanego), należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm. – zwanej dalej u.d.i.p.), określił, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie jej udostępnienia. Złożenie wniosku do organu administracji publicznej (podmiotu obowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z treści przytoczonego przepisu można wywieść, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Udzielenie informacji publicznej nie przyjmuje zatem formy decyzji administracyjnej czy postanowienia. Jeżeli strona nie wystąpiła ze szczególnym wnioskiem o udostępnienie informacji, wówczas udzielenie tej informacji, nawet w formie ustnej, jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy natomiast rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umowy dotacyjnej [...] udzielonej przez Biuro Sportu i Rekreacji [...] Stowarzyszeniu [...] z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie określonym we wniosku. W ocenie Sądu żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie majątku publicznego obejmuje wydatkowanie środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego, jakim w niniejszej sprawie, była umowa zawarta w dniu [...] maja 2012 r. pomiędzy Stowarzyszeniem a Prezydentem [...] na realizację zadania publicznego "Organizacja integracyjnej imprezy sportowo rekreacyjnej dla dzieci i młodzieży XVII Warszawska Olimpiada Młodzieży Niepełnosprawnej". Analiza udzielonej przez Prezydenta [...] w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. odpowiedzi na zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. żądanie udzielenia informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że pomimo nieprecyzyjnego określenia jego zakresu, żądane przez Stowarzyszenie informacje zostały mu udostępnione. Ponadto zostało ono również poinformowane, że z aktami sprawy dotyczącymi rozliczenia przedmiotowej dotacji można się zapoznać w siedzibie Biura Sportu i Rekreacji Urzędu [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określający odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacje zawarte w aktach sprawy administracyjnej, w szczególności dokumenty w niej zgromadzone, co do zasady stanowią informację publiczną, a do ich udostępnienia zastosowanie mają przepisy ogólne regulujące kwestie proceduralne związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jak zasadnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, Stowarzyszenie żądane informacje mogło uzyskać poprzez zapoznanie się z aktami sprawy na zasadach i w trybie przewidzianym w Kpa. Podkreślić należy, że poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej nie można starać się obchodzić innych aktów prawnych regulujących odmiennie tryb dostępu do informacji publicznej. Takim aktem prawnym jest bez wątpienia Kpa. Regulacja w nim zawarta ma charakter szczegółowy i wprowadza odmienne zasady dostępu do akt sprawy administracyjnej, w tym informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ani też w żadnym innym przepisie tej ustawy nie uchylił art. 73 i art. 74 Kpa, a wręcz przeciwnie - przyznał tym przepisom pierwszeństwo stosowania. Co więcej, należy uznać, że przepisy te w sposób wyczerpujący regulują kwestie dostępu do akt administracyjnych, w których znajdują się lub mogą znajdować informacje posiadające walor informacji publicznej. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że Strony pozostają w sporze, ale jego rozstrzygnięcie przekracza zakres kompetencji sądu administracyjnego, który w niniejszej sprawie badał wyłącznie, czy zarzucona organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej faktycznie miała miejsce. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jest natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.