II SAB/Wa 310/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Edukacji Narodowej do rozpatrzenia wniosku D. J. z dnia [...] marca 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz D. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Wa 310/18 UZASADNIENIE Dnia [...] marca 2018 r. D. J. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24.10.2017, wydany w sprawie II SAB/Ol 65/17. W powołanym wyroku Sąd orzekł, iż dokumentacja A. K. przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli stanowi informację publiczną. Na tej podstawie Skarżący wniósł o udostępnienie kopii dokumentów dotyczących postępowania dyscyplinarnego tj. kopii: wniosku o ukaranie sporządzonego przez Dyrektora, protokołu z przebiegu rozprawy I instancji podpisanego przez przewodniczącego i protokolanta składu orzekającego, protokołu przesłuchania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G., oraz 6-ciu personalnie wskazanych nauczycieli; pisma dyrektora Wydziału Nadzoru Pedagogicznego KO O. do dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G., pisma dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w G. do [...] Kuratora Oświaty z dnia [...].02.2017 r. Pismem z dnia 28 marca 2018 r. Minister poinformował Skarżącego, że nie dysponuje aktami dyscyplinarnymi A. K. Następnie pismem z dnia 18 kwietnia 2018 Minister poinformował Skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo wskazał, że w ustawie Karta Nauczyciela ustawodawca szczegółowo uregulował kwestie dostępu do akt sprawy postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego oraz kwestię doręczeń odpisów wniosków i postanowień wydanych w toku postępowania. Dostęp ten mają wyłącznie osoby, wskazane w w.w. ustawie; przepisy szczególne określają w sposób enumeratywny i wyczerpujący krąg podmiotów, którym doręcza się orzeczenie komisji dyscyplinarnej. Minister powołał się na stanowisko NSA, zawarte w wyroku o sygn. I OSK 2449/14 i stwierdził, że nie można przyjąć publicznego charakteru żądanych przez wnioskodawcę dokumentów, nadto w piśmiennictwie wyrażano stanowisko, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie znajdujące się w aktach dokumenty. Pismem z dnia 8 maja 2018 r. D. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację, zawartą w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018 r. Podtrzymał swoje stanowisko, że wnioskowana informacja nie mieści się w pojęciu definicyjnym art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8) i 9) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Bezczynność ma miejsce, gdy organ pozostaje w zwłoce mimo, iż jest właściwy w sprawie i jest zobowiązany do podjęcia czynności. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Przepis art.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: ustawa) stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania, gdyż realizacja tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości fakt, że Minister Edukacji Narodowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jak wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez nie; przy tym nie jest istotne do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacjami publicznymi są dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone jak i te, które są używane podczas realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Konkretna informacja posiada walor informacji publicznej wtedy, gdy odnosi się do sfery faktów. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. Formułowanie żądania uzyskania informacji publicznej nie wymaga wykazania interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie niniejszej, tak samo jak w powoływanej przez Skarżącego sprawie II SAB/Ol 65/17, przedmiotem wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej były kopie dokumentów wytworzonych w toku postępowania dyscyplinarnego. Skarżący zwrócił się do Ministra o udostępnienie m.in. kopii: wniosku o ukaranie nauczyciela, protokołu z przebiegu rozprawy, protokołów przesłuchań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela powoływany przez WSA w Olsztynie pogląd, że informacje związane z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego są informacjami publicznymi. Z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji należy wywodzić, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 912/14 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1256/14). Obowiązek udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 spoczywa na podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będących w posiadaniu tych informacji. Wszystkie żądane przez Skarżącego dokumenty są informacją publiczną, gdyż "w sekwencji wydarzeń ukierunkowane są na ewentualne wytworzenie rzeczonego orzeczenia dyscyplinarnego i w tym kontekście pełnią wobec niego rolę służebną". Odnosząc się w szczególności do protokołów z rozpraw w sprawach dyscyplinarnych, co do których wydaje się, że Minister miał najwięcej wątpliwości, należy podkreślić, że tylko protokoły - jako całość tj. zbiór informacji o przebiegu posiedzenia- nie mają waloru informacji publicznej. We wniosku Skarżący zaznaczył jednak, że chodzi mu o udostępnienie protokołu z przebiegu rozprawy I instancji podpisanego przez przewodniczącego i protokolanta składu orzekającego. Zatem z treści wniosku wynika jasno sprecyzowane żądanie udzielenia informacji o podmiotach, które podpisały protokół rozprawy. W tym zakresie nie budzi więc wątpliwości Sądu, orzekającego w sprawie, że informacja ta jest informacją publiczną. Również pozostałe, objęte wnioskiem dokumenty lub ich kopie, w szczególności przesłuchania nauczycieli oraz pedagoga, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Sąd orzekający w składzie niniejszym nie ma wątpliwości, że nauczyciele i pedagodzy, pracując w Szkole, są osobami, o których pracy, zachowaniu i wypowiedziach, można uzyskiwać informację w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również zeznań/przesłuchań tych osób w trakcie postępowania dyscyplinarnego innego nauczyciela, zwłaszcza zatrudnionego w tym samym Zespole Szkolno-Przedszkolnym. Minister błędnie powołał się w odpowiedzi na skarg na uchwałę NSA w sprawie I OPS 7/13, gdyż dotyczyła ona zupełnie odmiennej sytuacji faktycznej, w której wniosek obejmował udostępnienia akt sprawy jako zbioru dokumentów. Skarżący w sprawie niniejszej nie żądał akt postępowania dyscyplinarnego (jako zbioru dokumentów), lecz szczegółowo wymienionych we wniosków dokumentów/kopii dokumentów z tych akt. Minister do dnia wydania niniejszego wyroku nadal nie udostępnił Skarżącemu żadnego z wnioskowanych dokumentów, nie udzielił Skarżącemu w jakikolwiek inny sposób wnioskowanej informacji publicznej ani odpowiedzi co do przyczyn jej nieudzielenia i tym samym pozostaje on w bezczynności do chwili obecnej. Podstawą prawną orzeczenia w tym zakresie, zawartym w pkt 1 wyroku jest art. 149 ust. 1 pkt 1) p.p.s.a. Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Minister wadliwie zinterpretował obowiązujące przepisy oraz powołał się na orzecznictwo NSA, wydane w odmiennych stanach faktycznych. Dlatego Sąd nie wymierzył grzywny (art. 149 ust 2 p.p.s.a.- pkt 2 wyroku). O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku) O kosztach w pkt 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.