II SAB/Wa 310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2019 r. 1. zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz skarżącego B. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, zawartego w piśmie z [...] stycznia 2019 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni.  W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4. ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o informacji", przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Uzasadniając skargę przywołano następujący stan faktyczny: - podanie złożono w formie elektronicznej (za pośrednictwem e-maila); zawierało ono wniosek o udostępnienie informacji w zakresie listy (wykazu) Komorników Sądowych (Kancelarii Komorniczych), którzy otrzymali decyzję w zakresie dostępu do danych rejestru Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) — certyfikat, - [...] stycznia 2019 r. - w wykonaniu wezwania organu z [...] stycznia 2019 r. do doprecyzowania żądania - Wnioskodawca uściślił, że wnosi o udostępnienie informacji w zakresie: - listy (wykazu) Komorników Sądowych (Kancelarii Komorniczych), którzy posiadają dostęp do rejestru Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK); - listy (wykazu) Komorników Sądowych (Kancelarii Komorniczych), którzy otrzymali certyfikat do rejestru Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), - [...] marca 2019 r. Wnioskodawca otrzymał list elektroniczny od organu; załączono doń wykazy: - Komorników Sądowych, dla których została wydana decyzja o podłączeniu w trybie teletransmisji do centralnej ewidencji pojazdów; - Komorników Sądowych posiadających certyfikaty do [...] na karty i osobno na [...], - wskazane wykazy przedstawiają listy kancelarii komorniczych z niepełnymi danymi - bez imienia i nazwiska komornika sądowego lub numeru rewiru komorniczego; brak takich danych uniemożliwia analizę uzyskanych informacji, - odpowiedź organu na wniosek jest lakoniczna i nie odnosi się w żaden sposób do żądania ujawnienia wskazanych informacji, - organ nie uczynił więc zadość żądaniu Wnioskodawcy ujawnienia wykazów Komorników Sądowych; odpowiedzi organu pozwalają stwierdzić, że Wnioskodawcę potraktowano "zdawkowo". W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - nie ma powszechnie obowiązującego przepisu, który nakazywałby danemu organowi prowadzenie w formie zorganizowanego zestawienia wykazu podmiotów, które mają dostęp do rejestrów i ewidencji, prowadzonych przez Ministra Cyfryzacji; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) nakazuje administratorowi danych osobowych stosownie zasady rozliczalności w zakresie przetwarzania danych osobowych; administrator ma zatem wiedzieć i musi móc poinformować podmiot, jakie jego dane i w jaki sposób przetwarza, w tym - komu je udostępnia; zasadę tę organ realizuje poprzez logi systemowe, które logują (zapisują z dokładności do daty, godziny i sekundy) każdą operację, wykonaną na zgromadzonych w danym rejestrze danych osobowych przez każdy podmiot, który uzyskał w drodze decyzji administracyjnej dostęp do każdego z rejestrów, - organ nie musi zatem prowadzić wykazu podmiotów, którym udostępnia dane w trybie teletransmisji danych; wie bowiem - na podstawie logów - jaki podmiot, kiedy i jakie dane zgromadzone w prowadzanych przez organ rejestrach przetwarzał; podobnie - na podstawie systemu logów - jest w stanie udzielić odpowiedzi, czy konkretny podmiot (nazwa podmiotu), ma dostąp do któregokolwiek z rejestrów; powyższe jednak, w dalszym ciągu, nie implikuje konieczności prowadzenia listy podmiotów, które korzystają z dostępu w trybie teletransmisji, - w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o informacji, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji; z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, - z kolei przekazane Wnioskodawcy zestawienia utworzyli pomocniczo pracownicy organu, zajmujących się wydawaniem decyzji administracyjnych oraz certyfikatów dostępowych do poszczególnych rejestrów; są one prowadzone w sposób nieformalny (nieokreślony przepisami prawa) w formie elektronicznej, w postaci arkuszy Excel lub w plikach Word; wychodząc naprzeciwko żądaniu Wnioskodawcy organ przekazał zestawienia w posiadanej przez siebie formie; organ nie jest jednak zobowiązany ani do prowadzenia ani do posiadania wnioskowanych zestawień; jak bowiem wskazano wcześniej wiedzę na temat podmiotów, które posiadają dostęp do danych zgromadzonych w poszczególnych rejestrach, pozyskuje bezpośrednio z logów danego systemu; dodatkowo w logach systemowych poszczególne systemy również nie tworzą listy podmiotów, - poinformowano o tym Wnioskodawcę, przekazując zestawienia w takiej formie, w jakiej były one prowadzone przez pracowników organu; Wnioskodawcę poinformowano również, że posiadanie przez komornika decyzji na dostęp do CEPiK nie oznacza, że dostęp taki komornik faktycznie posiada; po wydaniu decyzji administracyjnej komornik może bowiem złożyć wniosek o wydanie certyfikatu dostępowego do rejestru i - co najważniejsze - może zwrócić się z wnioskiem o wydanie certyfikatu nie dla siebie lecz dla pracownika kancelarii komorniczej np. aplikanta; w tym przypadku - z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o informacji) - Wnioskodawca i tak nie otrzymałby danych osoby, dla której wydano certyfikat. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywany przypadku poza sporem jest stan faktyczny, gdzie Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie określonej informacji, zaś organ – w pewnym zakresie – ja przekazał. Wobec zreferowania stanu faktycznego we wcześniejszej części uzasadnienia, ponowne jego powtarzanie byłoby zbędne. W realiach niniejszej sprawy trafny jest zarzut pozostawania przez organ w bezczynności przy rozpatrywaniu konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jego przedmiotem było dostarczenie określonych zestawień, zawierających informacje pozostające generalnie w dyspozycji organu, czemu zresztą on nie zaprzecza w odpowiedzi na skargę. Jak wywodzi organ, dane te zgromadzone są w systemie teleinformatycznym i zapewniony jest do nich dostęp w określonym zakresie, lecz nie wedle klucza - sposobu porządkowania - sformułowanego we wniosku (pełne zestawienie). Organ nie kwestionuje, że stosowne dane są w jego posiadaniu jednak - jak wskazuje - nie mogą być wygenerowane w formie żądanych zestawień przy zastosowaniu aktualnie dostępnych narzędzi w ramach użytkowanego oprogramowania. Nie przeczy także, aby - przy zastosowaniu odpowiednich środków np. rozbudowa używanych aplikacji, czy wygenerowanie wszystkich danych jednostkowych, nie był obiektywnie możliwe stworzenie żądanych przez Wnioskodawcę zestawień. Bez znaczenie jest z kolei - w kontekście reguł udostępnianie informacji publicznej – okoliczność, czy dany organ administracji obowiązany jest do sporządzania określonych zestawień wobec treści szczególnych regulacji normatywnych. Zgodnie z ogólnymi regułami udostępniania informacji publicznej, jeżeli organ informacją taką dysponuję to generalnie - wobec stosownego wniosku - musi ją udostępnić, niezależnie od tego czy był obowiązany do jej wytworzenia (ustawa o informacji wymienia jedynie wyjątki od tej zasady). Argumentacja przywołana przez organ w odpowiedzi na skargę może natychmiast przemawiać za tym, że wygenerowanie zestawień wedle żądania Wnioskodawcy wymagałoby przetworzenia danych i opracowania tzw. informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o informacji. Informacja taka może być jednak udostępniona przez organ wyłącznie w razie spełnienia wskazanego ustawą warunku – musi być ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. O ile podmiot występuje o informację przetworzoną organ jest z kolei zobowiązany wezwać go do wskazania takiego interesu, a - o ile nie zostanie on wywiedziony – wydaje się decyzję odmowną, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji (tak samo: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1061/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analogicznie w drodze decyzji ogranicza się dostęp do informacji publicznej, o ile naruszałoby to np. dobra wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Jeżeli więc wedle organu, jak to wynika z odpowiedzi na skargę, ograniczenie dostępu do żądanej informacji może być uzasadnione także wobec określonych regulacji normatywnych, dotyczących ochrony danych osobowych, rozstrzygnięcie w danym przedmiocie musi nastąpić w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że organ nie wzywał Wnioskodawcy do wykazania wystąpienia przesłanki zakreślonej art. 3 ust. 1 ustawy o informacji ani też nie wydał w sprawie decyzji odmownej. Jednocześnie stosowną informacją dysponuję, lecz – wedle jego twierdzeń - jej udostępnienie, w myśl żądania Wnioskodawcy, wymaga wpierw przetworzenia. Uzasadniona jest więc konstatacja, że pozostaje on w bezczynności. Bezczynność ta nie może być jednak kwalifikowana, jako mająca charakter rażący. Udzielając pisemnych odpowiedzi wobec żądań Wnioskodawcy organ pozostawał bowiem w mylnym przekonaniu, jakoby sprawa została załatwiona. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ pozostawał bowiem w przeświadczeniu, że załatwił wniosek, w zakresie w jakim była to możliwe – udostępniono posiadane, wygenerowany do innych celów, dokumenty. Zasadnym jest w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o informacji, zakresie, w jakim zaniechano zwrócenia się w stosownym terminie do Wnioskodawcy o wykazanie, że za udostępnieniem żądanych informacji przemawia szczególny interes publiczny. Przedwczesne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, określających zakres udostępnienia informacji publicznej. Będą one mogły być podnoszone, o ile organ nie udzieli żądanej informacji, lecz wyda w tym przedmiocie decyzję odmowną. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. W pkt 3 zasądzono od organu zwrot kosztów postępowania, które obejmują uiszczony wpis. ----------------------- 6