II SAB/Wa 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Sławomir Fularski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. A. S. i J. S. zwrócili się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w W. (dalej w skrócie UOKiK) o udostępnienie im w trybie informacji publicznej postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], wydanego w toku postępowania wszczętego wobec P. z siedzibą w W. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ powiadomił wnioskodawców, iż wnioskowane przez nich postanowienie z dnia [...] września 2010 r., którym Prezes UOKiK powołał biegłego w celu sporządzenia opinii na okoliczność stwierdzenia dopuszczalnych różnic pomiędzy projektowaną a rzeczywistą powierzchnią użytkową mieszkań, zostało wydane w toku postępowania wszczętego wobec P. w W. w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy Konsumentów w rozumieniu art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie Konkurencji i Konsumentów. Postępowanie to zakończyło się decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z wniesieniem przez stronę postępowania odwołania od decyzji akta sprawy zostały przekazane do Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z uwagi na fakt, iż Prezes UOKiK obecnie nie jest dysponentem przedmiotowych akt nie istnieje możliwość udostępnienia żądanego dokumentu. Jednocześnie organ wskazał, iż wnioskodawcy mogą wystąpić do Sądu, przed którym zawisł spór, którego są stroną, aby zwrócił się do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o udostępnienie akt przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie na odmowę udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż Prezes UOKiK jako strona postępowania niewątpliwie dysponuje kopią przedmiotowego postanowienia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. organ, odnosząc się do argumentów wnioskodawców, wskazał, iż Prezes UOKiK nie ma obowiązku kopiowania i przechowywania akt spraw, które w związku ze złożonym odwołaniem przekazywane są do Sądu. Natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów A. S. i J. S. wnieśli o nakazanie organowi rozpatrzenia ich wniosku poprzez udzielenie w terminie 14 dni wnioskowanych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, w razie udzielenia informacji, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej, w formie decyzji. Natomiast nieudzielenie informacji oraz niepowiadomienie o powodach opóźnienia oznacza bezczynność organu. Skarżący kwestionowali również przedstawioną przez organ argumentację dotyczącą nieposiadania żądanego dokumentu. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w pismach skierowanych do skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112. poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy tak określonym zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że wniosek A. i J. S. skierowany został do podmiotu zobowiązanego na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji publicznej, gdyż Prezes UOKiK jest organem właściwym w sprawie praktyk ograniczających konkurencję. Również żądana przez skarżących informacja stanowi informację publiczną. Decyzja administracyjna (gdy doszło do jej wydania) posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, została wytworzona przez organ, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy, etc.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a tiret pierwsze, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Jednakże Prezes UOKiK nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących, bowiem zarówno pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazał, iż nie jest w posiadaniu żądanego przez nich postanowienia z dnia [...] września 2010 r., bowiem w związku z wniesionym przez stronę postępowania odwołaniem, akta sprawy, w których znajduje się żądany dokument, zostały przekazane do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Oświadczenia organu zawarte w pismach kierowanych do strony czy Sądu mają walor dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej, a więc gdy milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro jednak Prezes UOKiK nie posiada żądanej przez skarżących informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Sąd natomiast nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli organ żądanej informacji publicznej po prostu nie ma. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.