II SAB/Wa 311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] marca 2014 r., 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] marca 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o pilne poinformowanie go: 1) od kiedy dokładnie (data wprowadzenia do BIP) organ prowadzi gminną ewidencję miejscowości, ulic i adresów w systemie informatycznym, 2) wniósł o wydanie kopii ewidencji papierowej sprzed założenia ewidencji teleinformatycznej dla miejscowości W., 3) wniósł o wydanie kopii ewidencji dla miejscowości W. przejętej w 1990 r. od UG działającego wówczas jako terenowy organ administracji publicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odpowiedziano skarżącemu, że z uwagi na dużą ilość wniosków oraz konieczność przejrzenia obszernej dokumentacji, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozpatrzenie wniosku i udzielenie informacji nastąpi w terminie do dnia 19 maja 2014 r. W skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. S. wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo, a to art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, 4) poinformowanie na mocy art. 155 § 1 P.p.s.a. o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez organ, polegających na łamaniu przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwierzchnie organy nadzoru, W uzasadnieniu wskazał na opisany powyżej stan faktyczny konkludując, że mimo upływu w dniu 2 kwietnia 2014 r. 14 dniowego terminu ustawowego do udzielenia informacji, organ nie udzielił żądanej informacji i milczał w tej sprawie, pozostając tym samym w bezczynności. W dalszej części, powołując się na stosowne przepisy ustawy stwierdził, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, zaś organ już wielokrotnie pozostawał w bezczynności, stąd też wniosek o wymierzenie grzywny i sygnalizację jest zasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej wskazując, że skarżący z przysługującego mu prawa korzysta w sposób nadmierny i nadużywa go do udzielania mu informacji publicznej, co nosi cechy "pieniactwa". Następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. odpowiedziano skarżącemu, że organ w oparciu o posiadaną wiedzę i dokumentację zdeponowaną w tutejszym urzędzie, nie jest w stanie ustalić dokładnej daty rozpoczęcia prowadzenia ewidencji miejscowości, ulic i adresów w systemie informatycznym i jest wysoce prawdopodobne, że ewidencja w obecnym kształcie jest prowadzona od roku 2011. W dalszej części wskazano, że egzemplarze ewidencji papierowej posiadanej przez organ, a pochodzące z okresu przed założeniem ewidencji w systemie teleinformatycznym dla miejscowości W., zostały już udostępnione skarżącemu wraz z korespondencją z dnia [...] lipca 2010 r. nr Ldz. [...], jak również stwierdzono, że w udzielonej skarżącemu odpowiedzi z dnia [...] marca 2013 r. również udostępniono kserokopię dokumentów przesłanych z pismem z dnia [...] lipca 2010 r. dodając, że nie doszukano się przez urząd innej dokumentacji i w tej sytuacji brak jest możliwości udostępnienia ich w pełnej wersji. Natomiast wykaz ewidencyjny dla miejscowości W. odziedziczony po Urzędzie Gminy kierowanym przez terenowy organ administracji (naczelnika gminy), udostępniono skarżącemu za cytowanym już pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nr Ldz. [...], a innych danych organ nie posiada. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty co do pkt 1 i 2 wniosku, natomiast co do pkt 3 wniosku, cofnął skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wójt Gminy K. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci poinformowania go od kiedy dokładnie (data wprowadzenia do BIP) organ prowadzi gminną ewidencję miejscowości, ulic i adresów w systemie informatycznym i żądanie wydania kopii ewidencji papierowej z przed założenia ewidencji teleinformatycznej dla miejscowości W. oraz kopii ewidencji dla miejscowości W. przejętej w 1990 r. od UG działającego wówczas jako terenowy organ administracji publicznej, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, o czym była już mowa w stanie faktycznym, organ pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odpowiedział wymienionemu, że z uwagi na dużą ilość wniosków oraz konieczność przejrzenia obszernej dokumentacji zgromadzonej w urzędzie, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), rozpatrzenie oraz udzielenie odpowiedzi na wniosek nastąpi w terminie do dnia 19 maja 2014 r. Zatem organ spełnił wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. powiadomił skarżącego w terminie 14 dni od dnia wpływu jego wniosku podając powody opóźnienia i termin, kiedy udostępni żądaną informację, tj. 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Na marginesie jedynie dodać należy, że faktycznie w zakreślonym przez siebie terminie, pismem z dnia [...] maja 2014 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi. Zatem postępowanie organu miało swoje uzasadnienie w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy i tym samym w tym zakresie, tj. co do pkt 1 i 2 wniosku, należało skargę, jako przedwczesną, oddalić. Natomiast stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu skargi, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd z wyjątkiem sytuacji, gdy cofniecie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (art. 60 ustawy). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skarg było dopuszczalne, bowiem nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.