II SAB/Wa 312/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku G. G. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz skarżącego G. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 14 maja 2024 r. G. G. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] marca 2024 r. zwrócił się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o udostępnienie informacji o następującej treści: 1. upoważnienie (o ile dotyczy) wydane przez dyrektora Departamentu Kontroli wydane na mocy § 19 pkt 1 umowy nr [...] w stosunku do przeprowadzanej kontroli projektu nr [...] lub informacja, że takie upoważnienie nie zostało wydane; 2. aktualny na dzień 6 grudnia 2023 r. "Wykaz osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia publicznego" wynikający z umowy nr [...] zawartej pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości [...] Sp. z o.o. informacja, że przekazany odpowiedzią z dnia 08.03.2024 r. (p. A. C., Biuro Zamówień Publicznych) plik "[...]" jest aktualny na dzień [...].12.2023 r.; 3. informacja, ile w wyniku umowy nr [...] zrealizowano kontroli wynikających z zamówienia podstawowego dla działania [...] na cyfryzację; 4. informacja, ile w wyniku umowy nr [...] zrealizowano kontroli wynikających z zamówienia dodatkowego dla działania [...] na cyfryzację; 5. czy w ramach umowy nr [...] naliczono jakiekolwiek kary umowne, jeżeli tak to jakie i w jakiej wysokości; 6. czy w ramach umowy nr [...] wykonano jakieś rekontrole wykonanych kontroli jeżeli tak, to ile i z jakim wynikiem; 7. przekazania zakresu kompetencji (zadań) określonych w regulaminie organizacyjnym PARP a odnoszących się do funkcji Dyrektora Departament [...] 8. raport (o ile jest dostępny) z kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej pn. "[...]; 9. raport z wszystkich przeprowadzonych kontroli działania [...] na cyfryzację na mocy umowy nr [...] zgodny ze strukturą: nr projektu, data rozpoczęcia kontroli, data zakończenia kontroli, data przekazania beneficjentowi informacji pokontrolnej, data przekazania beneficjentowi ostatecznej informacji pokontrolnej. W dniu 3 kwietnia 2024 r. otrzymał od organu odpowiedź, w której wyrażono stanowisko, iż przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu. Do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r. poinformował skarżącego o braku przesłanek do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej ze względu na indywidulany charakter wymaganych informacji, tj. niemający związku ze sprawą publiczną. Wskazano, że jest to wniosek we własnej sprawie powiązany z kontrolą realizacji projektu skarżącego w ramach umowy o dofinansowanie nr [...] wykonywaną przez podmiot zewnętrzny X Sp. z o.o. na podstawie umowy nr [...]. Informacja, o którą wystąpił skarżący, była informacją wyłącznie w celach prywatnych i w związku z kontrolą projektu przez firmę zewnętrzną, z którą PARP w ramach zamówień publicznych podpisała umowę na wykonywanie tego rodzaju czynności u beneficjentów. Organ podkreślił, że żądane informacje dotyczą indywidualnej sprawy skarżącego. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większości osób, czy grupy obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, lecz dotyczy prywatnej sprawy wnioskodawcy. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. W konsekwencji organ stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. nie mógł podlegać wykonaniu jako wniosek w przedmiocie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Zakres żądanych informacji i ich powiązanie z kontrolą wykonania projektu w ramach umowy o dofinansowanie wskazuje, że celem wniosku było uzyskanie informacji wyłącznie na potrzeby prywatne skarżącego. Jakkolwiek informacje o które wystąpił skarżący dotyczyły działalności instytucji publicznej, to z uwagi na cel tych informacji PARP nie mogła zrealizować przedmiotowego wniosku w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym, zdaniem organu, nie pozostaje on w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2022 r., poz. 2080), która podlega ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego. PARP, zgodnie z art. 4 pkt 1-6 ustawy o PARP realizuje zadania z zakresu rozwoju: przedsiębiorczości, innowacyjności, w tym postępu technologicznego, umiędzynarodowienia gospodarki, w tym eksportu, społeczeństwa informacyjnego, rynku pracy i kapitału ludzkiego oraz rozwoju regionalnego. PARP uczestniczy w realizacji programów operacyjnych wskazanych w art. 4 ust. 1a ustawy o PARP, jako instytucja wdrażająca (pośrednicząca II stopnia) albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy o PARP lub jako beneficjent. PARP może pełnić rolę podmiotu wdrażającego instrument finansowy lub fundusz funduszy wskazanych w art. 4 ust. 1b ustawy o PARP. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej, a jej przychodami są m.in. dotacje celowe z budżetu państwa przeznaczone na: realizację zadań Agencji, w tym na współfinansowanie programów i projektów finansowanych z udziałem środków europejskich, finansowanie lub dofinansowanie inwestycji Agencji; środki pochodzące z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej, przeznaczone na realizację zadań Agencji, których obsługę księgową, na podstawie umów, prowadzi Agencja; dotacje podmiotowe z budżetu państwa przeznaczone na pokrycie bieżących kosztów zarządzania realizowanymi przez Agencję zadaniami, o których mowa w art. 4, w tym kosztów ponoszonych przez regionalne instytucje finansujące (art. 15 ust. 2 ustawy o PARP). PARP jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. dotyczył przeprowadzanych przez organ kontroli oraz zawartej przez organ w związku z tymi kontrolami umowy ze spółką X Sp. z o.o. (pkt 1-6 oraz 8-9 wniosku), a także przekazania zakresu kompetencji określonych w regulaminie organizacyjnym PARP (pkt 7 wniosku). Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem, po pierwsze przebiegu i efektów kontroli, po drugie sposobu wykorzystywania majątku publicznego, a po trzecie sposobu funkcjonowania jednostki organizacyjnej wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zakresie dotyczącym realizacji zadań publicznych. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. a) u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r. zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca sposobu realizacji przez jednostkę publiczną zadań publicznych, przeprowadzonych kontroli oraz gospodarowania majątkiem publicznym stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który może być zainteresowany wynikiem danej sprawy lub jest strona konkretnej umowy. Wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w dniu 21 marca 2024 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia 4 kwietnia 2024 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Do dnia wydania wyroku w tej sprawie organ nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pozostaje bezczynna w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na ten wniosek, informując wnioskodawcę, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udzielenia informacji we własnej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.