II SAB/Wa 313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P.H. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P.H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. P.H. zwrócił się do [...] S.A. z siedzibą w [...] m. in., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów urządzeń infrastruktury przesyłowej usytuowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. Spółka w piśmie z dnia [...] września 2013 r. podniosła, że po przeprowadzeniu przez odpowiednią merytorycznie komórkę organizacyjną weryfikacji złożonego wniosku, stwierdzeniu właściwości miejscowej i rzeczowej oraz kwerendy zasobów archiwalnych wraz z szczegółową analizą dokumentacji formalno-prawnej zostanie udzielona stosowna odpowiedź. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2013 r. Spółka podała, że na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...] usytuowany jest gazociqg wysokiego ciśnienia DN300 [...] relacji [...] oraz DN700 [...]. Wyjaśniła, że gazociąg DN300 relacji [...] został wybudowany w 1942 r. w okresie okupacji niemieckiej i użytkowany jest przez firmy gazownicze od 1945 r. W wyniku działań wojennych dokumentacja techniczno - prawna z okresu budowy przedmiotowego gazociągu nie zachowała się. Gazociąg ten został dostosowany do wymogów technicznych zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r. wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury. W związku z tym w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia przez Sąd zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej swą treścią służebności przesyłu. Natomiast gazociąg wysokiego ciśnienia DN700 relacji [...] został wybudowany na podstawie zaświadczenia lokalizacji ogólnej Nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. wydanego przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów Zespół Gospodarki Terenowej oraz decyzji zezwalającej na wejście w teren i przeprowadzenie robót budowy gazociągu nr [...] z dnia [...] lipca 1964 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych. Spółka stwierdziła, że skoro podała szczegółowe informacje dotyczące decyzji, na podstawie których zrealizowano inwestycję to udostępniła stronie dane do wystąpienia z wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej. P.H. pismem z dnia [...] października 2013 r. ponownie wystąpił z prośbą o realizację wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wskazała, że wszelkie informacje odnośnie decyzji administracyjnych będących podstawą wybudowania infrastruktury przesyłowej na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...] zostały przedstawione w piśmie z dnia [...] września 2013 r. W nawiązaniu do dotychczasowej korespondencji Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. przesłała stronie kserokopie decyzji i innych dokumentów wymienionych w piśmie z dnia [...] września 2013 r. oraz wydała, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] odmawiającą stronie wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 relacji [...] i gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 relacji [...] stanowiących własność [...] S.A. W skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.H. zarzucił [...] S.A. z siedzibą w [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności powyższej Spółki oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazał m. in. na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Podkreślił, że dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, a zatem są "zadaniami publicznymi". Zdaniem wnoszącego skargę, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazowych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Zaznaczył, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka stwierdziła, że po dokonaniu szczegółowej kwerendy archiwalnej pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. udzieliła skarżącemu żądanej informacji publicznej, a wydając tego samego dnia decyzję administracyjną odmawiającą wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 relacji [...] i gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 relacji [...] stanowiących własność [...] S.A. uczyniła zadość przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja w postaci kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów urządzeń infrastruktury przesyłowej na nieruchomościach, której jest właścicielem oraz innych dokumentów techniczno-prawnych, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że to wnioskodawcy decydują o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb wynikający z u.d.i.p., a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] wynika, że [...] S.A. z siedzibą w [...] powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w [...] wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. [...] z siedzibą w [...] znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wobec powyższego, skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsporne jest, że [...] z siedzibą w [...] nie rozpoznała wniosku P.H. o przesłanie ewentualnie istniejących decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów urządzeń infrastruktury przesyłowej usytuowanych na działkach stanowiącej własność skarżącego oraz innych dokumentów techniczno-prawnych do dnia wniesienia skargi na jej bezczynność. Dopiero w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2014 r., Spółka udostępniła żądaną informację przesyłając kserokopie: zaświadczenia o lokalizacji ogólnej nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. wydanym przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów Zespół Gospodarki Terenowej, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1964 r., znak: [...], zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r. wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury oraz zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1955 r. Jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydała decyzję administracyjną znak: [...], którą odmówiła wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 relacji [...] i gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 relacji [...] stanowiących własność [...] S.A. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2014 r. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro zrealizowała obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udzieliła odpowiedzi na żądanie skarżącego przesyłając kserokopie decyzji i innych stosownych dokumentów i jednocześnie wydała decyzję administracyjną odmawiającą wydania dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 relacji [...] i gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 relacji [...] stanowiących własność [...] S.A. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W pismach z dnia [...] września 2013 r., [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. Spółka ustosunkowała się do wniosku skarżącego, z tym, że nie udostępniła jej w żądanej formie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V P.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 P.p.s.a.).