II SAB/Wa 313/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy D. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz T. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. W. przesłał drogą elektroniczną do Wójta Gminy D. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną gminy? 2. jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi prawnej gminy? 3. kiedy kończy się umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną gminy? 4. czy ww. kancelaria prawna została wyłoniona w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych? Wniósł o udzielenie informacji na adres poczty elektronicznej. T. W. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy D. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i bezczynności organu. Skarżący nadmienił, że w dniu [...] maja 2017 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej na oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Zdaniem skarżącego, informację o umowach cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem, radcą prawnym lub z kancelarią prawną, dotyczących stałej obsługi prawnej, należy uznać za informację publiczną. Organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udzielił żądanej informacji, nie powiadomił o przyczynach zwłoki, nie wyznaczył dodatkowego terminu do udzielenia informacji, ani też nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Wniósł także o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania oraz o dopuszczenie dowodu z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, na okoliczność braku wpływu do Urzędu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wójt Gminy wyjaśnił, że nie odnotowano wpływu do Urzędu Gminy e-maila z dnia [...] maja 2017 r., którego wydruk załączono do skargi. Poczta elektroniczna Urzędu obsługiwana jest przez firmę zewnętrzną, która ze względu na upływ czasu nie jest w stanie zweryfikować, czy przedmiotowy e-mail został doręczony na serwer. W opisanej sytuacji nie można mówić o bezczynności, bowiem do organu nie wpłynął przedmiotowy wniosek. Wójt Gminy wskazał, że niezwłocznie po wpływie skargi do organu w dniu [...] czerwca 2017 r., udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Ponadto organ zażądał od skarżącego przesłania skanu potwierdzenia odbioru przez Urząd Gminy D. maila z dnia [...] maja 2017 r., jednak potwierdzenie takie nie zostało dostarczone. Zdaniem organu za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie, jest nim doręczenie wniosku i złożenie we właściwym organie. Wydruk z poczty elektronicznej zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi w istocie jedynie dowód wysłania tegoż wniosku do organu. Samo nadanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną nie przesądza o dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Wójt Gminy D. nie otrzymał wniosku z dnia [...] maja 2017 r. i nie mógł zapoznać się z jego treścią. Wniosek taki nie wpłynął do podmiotu, którego bezczynność zaskarżono w niniejszej sprawie. Przedmiotowa skarga jest zatem niedopuszczalna. Wniosek musi dotrzeć do organu, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przypomnieć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy, przede wszystkim – u.d.i.p., która reguluje w sposób kompleksowy procedurę i tryb udzielania informacji publicznej oraz precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Nie ulega wątpliwości, iż wójt gminy D. – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie jest również kwestią sporną, to że – opisane w części historycznej – żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. stanowi informację publiczną, albowiem odnosi się ono do funkcjonowania Urzędu Gminy D. w zakresie obsługi prawnej tego Urzędu oraz organów gminy. Kwestią sporną jest natomiast to, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. zostało prawidłowo doręczone organowi. Wniosek z [...] maja 2017 r. skierowany został bowiem drogą elektroniczną na adres e-mail Urzędu Gminy D. podany na stronie BIP Urzędu. Adresat wniosku twierdzi jednak, nie kwestionując prawidłowości adresu e-mail, iż nie otrzymał przedmiotowego e-maila, a zatem nie sposób twierdzić, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w ww. wniosku zostało mu skutecznie doręczone. Rozstrzygając przedmiotowy problem, stwierdzić należy, iż zagadnienie doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2141/15, stwierdził, iż "zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten, określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Przypomnieć należy, że u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. post. NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16). Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Taka wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach". Przedstawiony pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Nie budzi wątpliwości, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając na adres elektroniczny Urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Urzędu Gminy D., to należy przyjąć, iż organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie sposób przy tym zaaprobować stanowiska organu, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Efektywne złożenie wniosku w formie pisemnej wymagałoby uzyskania urzędowego potwierdzenia odbioru przez organ, co prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby skutecznie uchylać się od spełnienia konstytucyjnego obowiązku udzielenia informacji, podnosząc brak dowodu doręczenia wniosku (zarówno w przypadku skierowania pisma drogą elektroniczną, jak i zwykłą przesyłką pocztową). Tymczasem organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze. Biorąc zatem pod uwagę, iż odpowiedź na wniosek z dnia [...] maja 2017 r. została udzielona w dniu [...] czerwca 2017 r., stwierdzić należy, iż organ dopuścił się bezczynności. Bezczynność ta nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wynika z lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków, a jest wynikiem błędów organizacyjnych w obsłudze poczty elektronicznej. Organ też niezwłocznie, po zapoznaniu się z treścią wniosku – wskutek otrzymania skargi na bezczynność – udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 zostało oparte na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.