II SAB/Wa 316/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność O. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w sprawie; 3. zasądza od O. S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego E. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. E.M., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał O. S.A. z siedzibą w W. Oddział w G., do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się m.in. z działki rolnej nr [...] położonej w m. L., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] i działki rolnej nr [...] położonej w m. L., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W piśmie tym zawarł także wniosek o udostępnienie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazociągowej wchodzącej w skład prowadzonego przez Spółkę przedsiębiorstwa, przebiegającej przez opisane wyżej działki. W skardze na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E.M., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił jej: 1. nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z [...] listopada 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że argumentem jednoznacznie przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez skarżoną Spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, stanowiącego, iż zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W ocenie skarżącego użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe – miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego – i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze, ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zdaniami publicznymi". Skarżący wskazał ponadto, że skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz że do dnia sporządzenia skargi nie uzyskał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę O. S.A. z siedzibą w W. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z akt postępowania sądowego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w G., zakończonego wydaniem postanowienia za dnia 08.05.2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 41/13. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi Spółka wskazała, że nie jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności Oddział Spółki w G., do którego skarżący wystąpił z wnioskiem, nie posiada osobowości prawnej i nie może być uznany za podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Ponadto skargę o identycznej treści wniesioną do WSA w G., Sąd odrzucił postanowieniem z 08.05.2013 r. (sygn. akt II SAB/Gd 41/13). Natomiast w odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi Spółka podniosła, że wnioskodawca nieprecyzyjnie wskazał zakres żądanych informacji jako wszelkie ewentualne decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii gazociągowych. Stwierdziła również, że z uwagi na upływ czasu od budowy gazociągu w latach 90-tych ub. wieku i liczne zmiany właścicielskie oraz przekształcenia, nie jest ona w posiadaniu pewnych informacji czy dokumentów, których nie wytworzyła bądź nie uczynili tego poprzedni właściciele gazociągu. Spółka podkreśliła, że często na dzień złożenia wniosku nie dysponuje gotową informacją, co wymusza podjęcie dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Oznacza to, że mamy do czynienia wówczas, tak jak w niniejszej sprawie, z informacją przetworzoną. Załączyła też pozyskane po dniu 24 listopada 2011 r. kserokopie dokumentów dot. budowy i lokalizacji linii gazowniczych przebiegających przez działki skarżącego, podnosząc, że nie jest przekonana, czy wyczerpują zakres wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazociągowej wchodzącej w skład prowadzonego przez O. S.A. z siedzibą w W., dalej Spółka", przebiegającej przez wskazane nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzja rozstrzygająca sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., stanowią zatem informację publiczną. Zagadnieniem kluczowym w sprawie jest natomiast to, czy Spółka jest w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, o ile oczywiście jest w jej posiadaniu. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca jako podmioty obowiązane wskazał m.in. "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Zgodnie zaś z przepisem art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.), przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza [...] %. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego Numer [...] , jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, a zatem już z tego powodu należy zaliczyć ją do podmiotów obowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez potrzeby odwoływania się do wskazywanego przez skarżącego kryterium wykonywania zadań publicznych. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym podkreślenia wymaga, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakiej przyczyny określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana, w szczególności, czy wynika ona z opieszałości organu, czy też z mylnego przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. W świetle orzecznictwa i doktryny w odniesieniu do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, oczywiście o ile podmiot obowiązany dysponuje żądaną informacją, a jedynie odmowa udostępnienia informacji i umorzenie postępowania wymaga formy decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, że Spółka nie rozpoznała wniosku skarżącego w sposób wyżej wskazany do dnia wniesienia skargi na jej bezczynność. Dopiero przy piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2013 r., przesłanym również skarżącemu, załączyła kopię dziennika budowy – część I, wydanego dnia [...] .10.1995 r., dotyczącego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] G.– G., na terenie woj. W., kopię wskazań lokalizacyjnych nr [...] Centralnego Urzędu Planowania z dnia [...] listopada 1994 r. oraz kopię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] .02.1995 r., wydanej przez Wójta Gminy w W. Wymienione kopie dokumentów, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego, otrzymał on w dniu 25 lipca 2013 r. Zatem w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro udostępniła żądane informacje w takim zakresie, w jakim była w ich posiadaniu. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., s. 348, LexisNexis 2006). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego i jej przekonanie, że nie jest podmiotem obowiązanym w świetle u.d.i.p. Sąd uznał, że nie można zarzucić jej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.