II SAB/Wa 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Waldemar Śledzik Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatowego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje Starostę Powiatowego w W. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w części dotyczącej wydania odpisu upoważnienia Z. A. do wydawania decyzji i postanowień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, – stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, – przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. S. kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 (słownie pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący W. S. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Starosty Powiatowego w W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez precyzyjne wskazanie, jaki jest zakres obowiązków oraz jaki jest zakres uprawnień p.o. PINB w W. Z. A. oraz wydanie odpisu upoważnienia Z. A. do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych w imieniu organu. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta Powiatu W. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował skarżącego, że zakres kompetencji i uprawnień p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Z. A. wynika z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623), a jego szczegółowe kompetencje określone są w § 4 – 6 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podano skarżącemu link do szczegółowej strony Biuletynu Informacji Publicznej z jego treścią. W skardze z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. S. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji z wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. w części dotyczącej wydania odpisu upoważnienia Z. A. do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych w imieniu organu i stwierdzenie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdził, że organ nie podał mu powyższej informacji i nie zakwestionował, iż stanowi ona informację publiczną, a ponadto nie odmówił jej wydania w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co rażąco narusza prawo, bowiem takie postępowanie pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią tegoż przepisu. W konsekwencji uzasadnia to wymierzenie organowi kary grzywny. W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że skarżącemu udzielono żądanej informacji za pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powierzenie bowiem pełnienia obowiązków w sytuacji, kiedy jest brak osoby powołanej na stanowisko oznacza, że osoba, której powierzono obowiązki (tzw. p.o.) wykonuje uprawnienia i czynności w pełnym zakresie przewidzianym dla tego stanowiska. Zatem w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że Starosta W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Nie budzi ponadto wątpliwości – w ocenie Sądu – fakt, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest wnioskowane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanie odpisu upoważnienia dla Z. A. do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych w imieniu organu. Z tego mianowicie powodu, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do faktów i w tej konkretnej sprawie informacja dotyczyła właśnie tej sfery. Niezależnie od powyższego, godzi się w tym miejscu zaakcentować, że każda udzielona informacja publiczna musi być na tyle dokładna i precyzyjna, aby żądającego nie zmuszać do domniemywania, bądź też do domyślania się jej treści. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie – nieakceptowalną z powyższego punktu widzenia – sytuacją. Z jednej strony bezspornym jest, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. podał, że szczegółowe kompetencje i uprawnienia p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623) oraz z § 4 – 6 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego wskazano szczegółowy link. Natomiast z treści § 6 owego regulaminu jednoznacznie wynika, że powiatowy inspektor podpisuje decyzje i postanowienia. Jednakże nie odpowiedziano skarżącemu w żaden sposób, a wymieniony nie musi o tym wiedzieć, że powierzenie obowiązków (tzw. p.o.) oznacza pełnienie przez tę osobę obowiązków, czynności i uprawnień przewidzianych dla tego stanowiska w pełnym zakresie, a uczyniono to dopiero w odpowiedzi na skargę. Innymi słowy mówiąc, organ na żądanie udzielenia informacji publicznej w tym zakresie, winien skarżącemu odpowiedzieć w zakreślonym 14-dniowym ustawowym terminie, że pełnienie obowiązków oznacza piastowanie funkcji organu i w zakresie – jak to wynika z regulaminu – wydawania decyzji i postanowień, nie jest potrzebne żadne upoważnienie. Skoro zaś tego nie uczynił w sposób – co do zasady – wyżej wskazany, to pozostawał w bezczynności. Sąd nie podzielił natomiast wniosku skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność owa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Z tego mianowicie powodu, że Starosta Powiatu W. – w ocenie Sądu – pozostawał w błędnym przekonaniu, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie żądanej informacji publicznej. Zatem bierność organu miała swoje źródło w niezrozumieniu żądania skarżącego, jeśli zważy się chociażby na bardzo szybkie udzielenie odpowiedzi, a nie np. w złośliwości, czy też w lekceważeniu żądającego udzielenia owej informacji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.