II SAB/Wa 317/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. W.W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Komisariatu Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci "informacji dotyczących zgłoszenia (lub zgłoszeń) o wtargnięciu osoby postronnej na teren Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] i/lub przemocy wobec uczniów w dniu [...] kwietnia 2023 r., w szczególności: 1) daty przyjęcia zawiadomienia (lub zawiadomień), 2) identyfikacji osoby (lub osób), która złożyła zawiadomienie, 3) charakteru i rodzaju działań podjętych przez policję, 4) treści notatek i innych dokumentów wytworzonych w związku ze zgłoszeniem". Skarżący zażądał przesłania skanów wnioskowanych dokumentów na adres jego poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "KPP") w piśmie z [...] grudnia 2023 r. nr [...], poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, lecz informacji prywatnej, zatem nie podlega udostępnianiu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Jak wskazał dalej KPP, stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób bądź grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ponadto KPP zaznaczył, że kwestie dostępu do akt sprawy w ramach postępowania karnego regulują przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 156, art. 321). Jeżeli skarżący jest osobą uprawnioną do dostępu do dokumentacji jako jeden z uczestników tego postępowania, to powinien wystąpić do właściwej instytucji posiadającej całość dokumentacji, w tym przypadku do Prokuratury Rejonowej w [...], powołując się na nr sprawy [...], [...], [...]. Pismem z 14 maja 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KPP w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2023 r., domagając się zobowiązania KPP do rozpatrzenia jego wniosku oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż żądana informacja w całości mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności odpowiada dyspozycji przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, pkt 3 lit. d oraz pkt 4 lit. a, b i c u.d.i.p. Skarżący odwołał się też do art. 61 Konstytucji RP, który, jak podkreślił, należy stosować bezpośrednio, co przekłada się na szeroki zakres przedmiotowy uprawnienia do informacji publicznej. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Skarżący uznał za błędne stanowisko KPP. W tym kontekście przywołał orzeczenia sądów administracyjnych kwalifikujące notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji jako dokumenty urzędowe. Nadto treść jego wniosku nie wskazuje, aby żądane w nim informacje miały posłużyć do jego indywidualnych spraw. Zresztą sformułowanie wniosku informacyjnego na tle konkretnej sprawy indywidualnej nie oznacza, iż jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Termin na ustosunkowanie się do wniosku skarżącego upłynął 19 grudnia 2023 r., a do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał żądanej informacji publicznej ani decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia ani też pisma wskazującego powody opóźnienia w realizacji wniosku oraz termin, w którym nastąpi udostępnienie informacji. W odpowiedzi na skargę KPP wniósł o oddalenie skargi, powielając stanowisko zaprezentowane w piśmie z 20 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości, że KPP jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (vide art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Objęte wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2023 r. informacje odnośnie zgłoszenia (lub zgłoszeń) o incydencie w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] i/lub w dniu [...] kwietnia 2023 r., sprowadzają się do udokumentowanych czynności służbowych podjętych w ramach interwencji - zadań służbowych funkcjonariuszy Policji. Skoro żądane informacje dotyczą sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informacje o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych na niego zadań publicznych, to stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2901/19; z 8 maja 2024 r., sygn. akt: III OSK 118/23, III OSK 119/23, III OSK 120/23; z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2702/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku informacji ujętej w pkt 2 wniosku skarżącego, tj. identyfikacji osoby (lub osób), która złożyła zawiadomienie, należałoby rozważyć kwestię ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jak wskazuje art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., ograniczenie to jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Powyższe wyłączenie jest wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle (vide wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Ponadto zaakcentować trzeba, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy (tu: skarżącego) jest pozyskanie informacji w sprawie własnej lub dla potrzeb indywidualnych, odwołuje się do nieznanego u.d.i.p. kryterium. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki podmiot ubiega się o jej udostępnienie. Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być pozbawiony tej cechy wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego. Tylko w przypadku informacji publicznej przetworzonej ustawodawca przewidział obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zarzucić KPP bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2023 r. Otóż adresatem wniosku skarżący uczynił Komisariat Policji w [...], podczas gdy w skardze zarzucił bezczynność KPP. Nie ma przy tym znaczenia, że KPP odpowiedział na wniosek skarżącego pismem z 20 grudnia 2023 r. W tym miejscu podkreślić należy, iż w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., nie stosuje się art. 65 § 1 k.p.a. przewidującego obowiązek niezwłocznie przekazania podania do organu właściwego. Jak podniósł NSA w wyroku z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 939/22, w przypadku stwierdzenia, że organ, do którego wpłynął wniosek informacyjny nie jest organem właściwym, nie stosuje się art. 65 k.p.a. z uwagi na ograniczony zakres stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto organ, otrzymując wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie działania innego organu (podmiotu), nie jest uprawniony do zebrania żądanych informacji od podmiotu właściwego i przekazania ich wnioskodawcy w celu realizacji złożonego wniosku, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.), w myśl którego w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze [...] - komendant rejonowy Policji. W wyroku z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 441/10, NSA wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia informacji publicznej, a więc niezwiązanej z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, nie można stosować cytowanego wyżej przepisu. Właściwości organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie można domniemywać, gdyż ta w sposób jednoznaczny musi wynikać z przepisów prawa. Wobec braku takich uregulowań w ustawie o Policji, kwestii właściwości należy poszukiwać w u.d.i.p. Wprawdzie w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca posługuje się niezbyt precyzyjnym określeniem "obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne (...) w szczególności organy władzy publicznej", analiza pozostałych przepisów u.d.i.p. wskazuje, że pojęcia "władze publiczne" i "organy władzy publicznej" traktowane są zamiennie. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż ustawodawca mówi o władzy publicznej wtedy, gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast w przypadku konkretyzacji tych powinności i uprawnień, to wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane powinności i uprawnienia. Celem u.d.i.p. było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (vide M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002). Niewątpliwie w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (vide M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - komentarz, Wrocław 2002). Tutejszy Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej orzeczeniu NSA. Konkludując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Komendant Komisariatu Policji w [...], bo skarżący uczynił adresatem wniosku informacyjnego z [...] grudnia 2023 r. ww. komisariat, a nie KPP. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie zarzucić bezczynności KPP w rozpoznaniu ww. wniosku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.