II SAB/Wa 318/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku M. L. z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. L., w formie elektronicznej, skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji w postaci skanów umów o pracę (lub innego rodzaju umów) zawartych z aktualnymi dyrektorami/szefami komórek organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz zawarte w nich dane osobowe, jak imiona i nazwiska oraz kwoty wynagrodzeń. Nie objął wnioskiem takich danych osobowych jak PESEL czy NIP, adresy zamieszkania czy numery kont bankowych. Zastępca Biura Ministra Sprawiedliwości w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że umowa o pracę zawarta z indywidualnie oznaczoną osobą nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Jest to bowiem dokument wewnętrzny, który określa wzajemne relacje pomiędzy pracodawcą i pracownikiem, a każdy pracodawca jest zobowiązany do ochrony dokumentacji pracowniczej przed nieuprawnionym dostępem. W ww. piśmie poinformowano wnioskodawcę również, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji, przyjmuje się, że co do zasady, informacje ad personam, a więc, te które dotyczą konkretnych osób, nie stanowią informacji publicznej. Imiona i nazwiska dyrektorów wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W odniesieniu do szefów kilku komórek organizacyjnych nie doszło do zawarcia umowy o prace/innej umowy. W skardze z dnia 8 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienie wnioskowanych informacji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że w jego ocenie umowy o pracę zawierane przez Ministerstwo Sprawiedliwości obrazują sposób dysponowania majątkiem publicznym i stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa ze skargi skarżącego na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej podlega kognicji sądu administracyjnego, jest dopuszczalna i nie ma podstaw do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przytoczony przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie działa w trybie u.d.i.p., to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Wskazania wymaga przy tym, że skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545). Skarga jest dopuszczalna i jej rozpoznanie nastąpiło na podstawie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości była zasadna w chwili jej wniesienia, a tym samym organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. z dnia [...] maja 2017 r. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości jest organem władzy publicznej, obowiązany jest zatem do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Minister Sprawiedliwości, jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 1 lit. f ustawy, jak i art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Wobec powyższego, żądanie w przedmiotowym wniosku udostępnienia skanów umów o pracę lub innych umów w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym utrwalony jest nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Wobec powyższego za nietrafne w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał twierdzenie organu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w Ministerstwie Sprawiedliwości stanowią informację publiczną. Umowy te obrazują bowiem zasady funkcjonowania organu, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje organ. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w rozpoznawanej sprawie, podmiot obowiązany powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Minister Sprawiedliwości nie stwierdził w niniejszej sprawie, że nie posiada żądanej informacji publicznej, ale zanegował, że żądane informacje są informacją publiczną, stąd też informacja nie została udostępniona w terminie14 dni od dnia złożenia wniosku. Żądanej informacji nie udostępniono do dnia rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność (do Sądu nie wpłynęła żadna informacja w tym zakresie), ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ nie udzielił także stronie na piśmie informacji, że nie posiada żądanych danych. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości jest zasadna i z tego względu zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ podjął działanie w sprawie, udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na piśmie w terminie 14 dni, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wyjaśniając swoje stanowisko w kwestii udostępnienia żądanych informacji. Odmienna ocena organu od oceny wnioskodawcy w zakresie zastosowania u.d.i.p. nie uzasadnia – zdaniem Sądu –przypisania organowi braku należytego działania z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji, a o zwrocie kosztów w wysokości uiszczonego wpisu sądowego od skargi – na podstawie art. 200 w zw. z art 205 § 1 P.p.s.a.