II SAB/Wa 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Komendanta [...] w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. oddala skargę K. K . w dniu [...] listopada 2018 r. skierował do Komendanta [...] Policji w L. wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Organ pismem z dnia 13 grudnia zawiadomił grudnia 2018 r. wnioskodawcę, że sprawa wypłacenia przedmiotowego wyrównania w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) ma charakter szczególnie skomplikowany. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, sprawy szczególnie skomplikowane organ winien załatwić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W piśmie dnia 21 stycznia 2019 r. wnioskodawca został poinformowany, że sposób załatwienia jego wniosku będzie uzależniony od sposobu wykonania powyżej określonego wyroku przez organy stanowiące prawo. Jednocześnie został on poinformowany, że udzielona odpowiedź nie jest odmową uznania prawa w wyrównania w rozumieniu przepisów Kpa. K. K. w dniu [...] lutego 2019 r. skierował do Komendanta Głównego Policji ponaglenie i stwierdzenie, że Komendant [...] Policji w L. dopuścił się bezczynności, z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o: 1. zobowiązanie Komendanta [...] w L. do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wyznaczając odpowiedni termin do jej załatwienia, 2. a także zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 22 marca 2019 r. poinformował ww, że zarzuty podniesione przez niego w ponagleniu są nie zasadne. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalenia wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu lub dodatkowego oraz każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października, w który orzeczono, że art. 15a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce, aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź podmiotów nowe przepisy znajda zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. W świetle powyższego, aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie organ wskazał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości przedmiotowego ekwiwalentu właściwy organ Policji będzie zobowiązany do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do stosownego załatwienia przedmiotowej sprawy. K. K. w dniu 8 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Centrum [...] w L. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. W tym miejscu podać należy, że skarga została doręczona organowi w dniu 15 kwietnia 2019 r. Skarżący w skardze zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 29, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa, prze rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Podnosząc te zarzuty, wniósł o: 1. zobowiązanie Komendanta [...] Policji w L. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4. zasądzenie kosztów postępowania. Komendant [...] Policji w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego podtrzymał stanowisko prezentowane w pismach kierowanych do skarżącego, jak również stanowisko przedstawione Komendantowi Głównemu Policji w związku ze złożonym do niego przez skarżącego ponagleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. - dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąc oparł swoje żądanie o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15; ogłoszony w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP. Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bezczynność Komendanta [...] Policji w L. związana z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby z dniem [...] listopada 2010 r. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz, po drugie, upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Sąd nie bada natomiast, w niniejszym postępowaniu, prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez organy. Skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. domagał się od Komendanta [...] Policji w L. podjęcia czynności materialno – technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Podkreślić należy, że organ pismem z dnia 13 grudnia 2018 r., odpowiadając na żądania zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. poinformował go, że sprawa zostanie załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W piśmie organu z dnia 21 stycznia 2019 r. skarżący został poinformowany, że sposób załatwienia jego wniosku będzie uzależniony od sposobu wykonania przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo. Skarżący w dniu [...] lutego 2019 r., za pośrednictwem Komendanta [...] Policji w L. skierował do Komendanta ponaglenie. Komendant Główny Policji w dniu 22 marca 2019 r. stwierdził, że zarzuty podniesione w ponagleniu są nie zasadne, bowiem brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie podał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości przedmiotowego ekwiwalentu właściwy organ Policji będzie zobowiązany do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do stosownego załatwienia przedmiotowej sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, że postawiony w skardze zarzut bezczynności, że Komendant [...] Policji w L. pozostaje bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 140/12, publ. CBOIS). Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że organ w kwestii wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. nie pozostawał w stanie bezczynności, ponieważ podjął czynności zmierzające do załatwienia tego wniosku. W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, że postawiony w skardze zarzut bezczynności Komendanta [...] Policji w L. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 140/12, publ. CBOIS). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca Podkreślić należy, że sąd administracyjny może stwierdzić bezczynność organu tylko wówczas, gdy organ ten był zobowiązany do rozstrzygnięcia danej kwestii podlegającej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że działania organu w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. nie były również nacechowane przewlekłością. O przewlekłości można by było mówić, gdyby organowi dało się skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 22 listopada 2018 r., a organ odpowiedział na niego i wyjaśnił sytuację pismem datowanym na dzień 13 grudnia 2018 r. Jednocześnie podkreślić należy, że nie każde przekroczenie terminu do załatwienia sprawy oznacza bezczynność organu. Nie ma bowiem przeszkód, które uniemożliwiają przedłużenie postępowania jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Zdaniem Sądu takie okoliczności w sprawie zaistniały Nie można organowi zarzucić bezczynności gdy, jak w sprawie niniejszej, dokonywał potrzebnych czynności sprawnie i intensywnie, a tylko brak działania legislacyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwił organowi wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 209/19. W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych przez Sąd rozpoznający skargę rozważań należało stwierdzić, że zarzuty skarżącego okazały się niezasadne. Mając uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.