II SAB/Wa 321/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz D. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] lutego 2025 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji, podlegającej udostępnieniu; w konsekwencji doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podlegającej udostępnieniu na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji". w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że jeżeli informacji nie udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, czyni się to na wniosek; podmiot zobowiązano zaś - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu, potrzebnego na rozpatrzenie wniosku - poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku bądź stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu skargi wskazano: - [...] lutego 2025 r. Wnioskodawca, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1. W oparciu o jaki dokument zorganizowany jest system Portal Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA) łącznie z podziałem na poszczególne zakładki w systemie? Jeśli nie jest udostępniony w BIP, to uprzejmie proszę o przesłanie. 2. W Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA) w danej sprawie istnieje zakładka "dokumenty". W tej zakładce są dokumenty "sądowe" i "administracyjne". W jakich sytuacjach strona zobaczy wgląd do akt "administracyjnych"? W jakich sytuacjach ta zakładka może być stosowana? Czy w praktyce wykorzystuje się zakładkę dokumenty "administracyjne"? W załączeniu screen, którą zakładkę mam na myśli.", - 19 lutego 2025 r. Wnioskodawca otrzymał pismo od organu; z jego treści nie wynikała jednakże odpowiedź na postawione pytania, - wobec tego Wnioskodawca złożył kolejne pismo - [...] lutego 2025 r.; [...] lutego 2025 r. organ poinformował go o istniejącym zarządzeniu nr [...] Prezesa NSA z 27 czerwca 2019 r., w sprawie Polityki zarządzania bezpieczeństwem systemów teleinformatycznych EZD i PASSA zwanego dalej "Zarządzeniem z 2019 roku"; Wnioskodawca otrzymał jednak tylko wyciąg ze wskazanego dokumentu, - złożył więc kolejne pismo - z [...] lutego 2025 r. - z prośbą o udostępnienie całego Zarządzenia z 2019 roku - wraz z aktami zmieniającymi, - [...] lutego 2025 r. organ poinformował go, że Zarządzenie z 2019 roku uchylono – obecnie zaś obowiązuje zarządzenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., w sprawie wprowadzenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym Polityki Bezpieczeństwa Systemów Informatycznych zwane dalej "Zarządzeniem z 2023 roku", - w ostatnim piśmie organ poinformował również Wnioskodawcę: "Niewątpliwie zasady dotyczące korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych stanowią informację publiczną. Jednak pozostałe regulacje zawarte w zarządzeniu nr 19 Prezesa NSA z dnia 22 lutego 2023 r. mają charakter jedynie techniczny, gdyż odnoszą się do konkretnych sposobów funkcjonowania wykorzystywanych przez Sąd systemów teleinformatycznych, jak i danych przez nie gromadzonych. Informacje objęte wnioskiem nie stanowią zatem ani nośnika informacji o działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powierzonych mu. zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości ani o wydatkach środków publicznych. Stąd też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w sprawie, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia Panu pełnej treści zarządzenia nr 19 Prezesa NSA z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie wprowadzenia w Naczelnym Sadzie Administracyjnym Polityki Bezpieczeństwa Systemów Informatycznych", - tym samym - do dnia wniesienia skargi (datowana [...] marca 2025 r.) - Wnioskodawca nie otrzymał żądanego zarządzenia; nie doręczono mu jednocześnie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, - przedmiotem złożonego wniosku jest podlegająca udostępnieniu informacja; jako cel jej uzyskania wskazano badania naukowe - Wnioskodawca jest doktorantem szkoły doktorskiej, - wiadomości, o których udostępnienie zwrócił się Wnioskodawca, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia do informacji publicznej; są bowiem informacją o działalności organów władzy publicznej, - w piśmie organu z [...] lutego 2025 r. wskazano, że regulacja ma charakter jedynie techniczny; odnosi się bowiem do konkretnych sposobów funkcjonowania wykorzystywanych przez Sąd systemów teleinformatycznych, jak i danych przez nie gromadzonych; Wnioskodawca - jako użytkownik Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych PASSA - ma prawo do informacji, w jaki sposób wykorzystywane i gromadzone są jego dane w systemie teleinformatycznym; zarządzenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jedynie aktem technicznym; stanowi akt, regulujący dostęp do informacji w ramach systemu PASSA; samo w sobie czyni je to informacją publiczną, - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - w wyroku z 22 sierpnia 2024 r. (sygn. akt III SAB/Gd 127/24, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - argumentował: "Wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza automatycznie o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. W przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą one, czy też nie, kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.", - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda, dotycząca sfery faktów i danych, odnosząca się do władz publicznych - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej; z kolei w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji zawarto przykładowe wyliczenie rodzajów podlegających udostępnieniu informacji publicznych; zaliczono do nich m.in. wiadomości o: - organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), - zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), - danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a), - organ - w piśmie datowanym [...] lutego 2025 r. - zgodził się w zasadzie, że: "Niewątpliwie zasady dotyczące korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych stanowią informację publiczną"; w takiej sytuacji, jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ obowiązany był wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia; nie wydano zaś orzeczenia, co jest wymagane w myśl art. 16 ust. 1 ustawą o informacji, - organ odniósł się wyłącznie do odmowy udostępnienia Zarządzenia z 2023 roku; pierwotny wniosek obejmował tymczasem wszystkie dokumenty, w oparciu o które zorganizowany jest system Portal Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA); w ostatnim wniosku wymieniono m.in. Zarządzenie z 2019 roku; nie wyjaśniono, czy również ta regulacja ma charakter wyłącznie techniczny, - odmowa udostępnienia pełnej treści Zarządzenia z 2023 roku, jest sprzeczna też z uprzednim stanowiskiem organu; uznał on, że zasady korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych, stanowią informację publiczną; brak możliwości zapoznania się z pełną treścią aktu, uniemożliwia weryfikację, czy system PASSA jest zgodny z zasadą jawności administracji oraz przepisami o ochronie danych osobowych, - w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dokumenty techniczne mogą stanowić informację publiczną, jeśli dotyczą działalności organów władzy publicznej i mają związek z realizacją ich zadań publicznych; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 818/22 – dostępny w CBOSA), podkreślono, że informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca działalności organów władzy publicznej, - niezależnie od jej źródła i formy; w kontekście niniejszej sprawy oznacza to, że zasady organizacji i funkcjonowania systemu PASSA, określone w zarządzeniach Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowią podlegającą udostępnieniu informację publiczną; organ bezzasadnie ogranicza zakres jawności - powołując się na rzekomy "charakter techniczny" zarządzenia; w rzeczywistości reguluje ono sposób działania systemu, wykorzystywanego przez obywateli do realizacji ich prawa do sądu, - w niniejszej sprawie organ, zamiast wydać formalną decyzję o odmowie, ograniczył się do pisemnej informacji; stanowi to obejście przepisów i uniemożliwia skorzystanie z przewidzianych w ustawie środków ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - wobec żądania Wnioskodawcy wyjaśniono mu – pismem z [...] lutego 2025 r., że informacje do realizacji jakich zadań służy portal PASSA są dostępne w zakładce strony internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego www.nsa.gov.pl, zakładka "Elektroniczna komunikacja z sądem", "dostęp do akt sądowych online", "rozprawy zdalne", następnie "Portal Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA)" zakładka po lewej stronie "Informacje"; przesłano mu ponadto wyciąg z Zarządzenia z 2019 roku - dział VIII pt. Korzystanie z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych; umożliwi to Wnioskodawcy uzyskanie dotyczących systemu odpowiedzi, a także informacji. dotyczących akt administracyjnych, - Wnioskodawca - pismem z [...] lutego 2025 r. - wskazał, że nie odnalazł interesujących go informacji w Portalu PASSA oraz, że nie otrzymał załącznika - o którym była mowa w piśmie z 18 lutego 2025 r., - pismem z [...] lutego 2025 r. udzielono Wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień - dotyczących Portalu PASSA - oraz przesłano ponownie załączniki: wyciąg z Zarządzenia z 2019 roku oraz skan zarządzenia nr 65 Prezesa NSA z dnia 10 października 2022 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie Polityki zarządzania bezpieczeństwem systemów teleinformatycznych EZD i PASSA, zwane dalej "Zarządzeniem z 2022 roku", - w piśmie z [...] lutego 2025 r. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie Zarządzenia z 2019 roku wraz z aktami zmieniającymi - zarejestrowano je pod nowym numerem sprawy, - w odpowiedzi organu z [...] lutego 2025 r. wskazano, że w uprzedniej korespondencji przekazano wyciąg z wnioskowanego zarządzenia oraz skan Zarządzenia z 2022 roku; jednocześnie dodano, że Zarządzenie z 2019 roku uchylono Zarządzeniem z 2023 r.; w załączeniu przesłano wnioskodawcy wyciąg również z tego aktu - dotyczący korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych; poinformowano także Wnioskodawcę, że pozostałe - nieudostępnione mu – regulacje, zawarte w Zarządzeniu z 2023 roku, nie stanowią nośnika informacji o działalności Naczelnego Sadu Administracyjnego co do powierzonych mu zadań – w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości - ani o wydatkach środków publicznych; nie stanowią a tym samym informacji publicznej, o której mowa w ustawie o informacji; mają one jedynie techniczny charakter, odnoszą się bowiem do konkretnych sposobów funkcjonowania wykorzystywanych przez Sąd systemów teleinformatycznych, jak i danych przez nie gromadzonych, - skarga Wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie, - organ podtrzymał stanowisko, wyrażone w dotychczasowej korespondencji z Wnioskodawcą - informację publiczną stanowią zasady korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych; Wnioskodawcy udostępniono wszystkie dokumenty, o które wnosił - przeznaczone dla użytkowników zewnętrznych; pozostała treść Zarządzenia z 2019 roku, jak i Zarządzenia z 2023 roku, dotyczy wyłącznie użytkowników wewnętrznych - zawierają one informacje, którym nie można przypisać cech informacji publicznej, - zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie wskazuje się, że nie każda informacja o działalności podmiotów publicznych stanowi informację publiczną, lecz wyłącznie takie rodzaje aktywności, które są ukierunkowane na wypełnienie określonych zadań i celów publicznych (tak. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1821/17 – dostępny w CBOSA); ustawa o informacji nie może być - i nie jest - środkiem, który można wykorzystać w celu występowania o udzielenie każdej informacji; zakres przedmiotowy tego aktu obejmuje tylko dostęp do informacji o sprawach publicznych - nie zaś do wszelkich informacji; w piśmiennictwie trafnie zwraca się przy tym uwagę, że ustawą zagwarantowano prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych; nie przyznano jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji - będącej w posiadaniu adresata wniosku; zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź technicznym stanowi taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej; uzasadnia to chociażby potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją - wewnętrzną, jak i zewnętrzną; w orzecznictwie wyraźnie oddziela się problematykę regulowaną ustawą o informacji od tej, związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi posługuje się organ - realizując zadania publiczne; udostępnianie informacji technicznych może prowadzić do ujawnienia danych, mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego; z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1648/17, oraz 1348/19 – dostępne w CBOSA), - informacją publiczną nie jest również dokument wewnętrzny; "Dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. (...) Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej." (tak: wyrok NSA o sygn. akt III OSK 1867/23 – dostępny w CBOSA), - żądane przez Wnioskodawcę dokumenty - w nieudostępnionej części - cechują oba przymioty, determinujące wyłączenie ich treści spod reżimu ustawy o informacji - techniczny i wewnętrzny charakter ich zapisów, - w zarządzeniach z 2019 i 2023 roku., uregulowano m.in. takie kwestie jak: bezpieczeństwo fizyczne i oprogramowania dla urządzeń systemów EZD i PASSA, zabezpieczenia techniczne i zasady administrowania systemów EZD i PASSA, sposoby zabezpieczeń systemów informatycznych, sieci teleinformatycznych i serwerów, stosowane zabezpieczenia kryptograficzne czy procedury reakcji na incydenty; tego typu regulacje mają wyłącznie charakter techniczny i zawierają rozwiązania, dotyczące np. usytuowania i zasilania urządzeń serwerowych, zasady ich zabezpieczenia przez ingerencją zewnętrzną, zasady uwierzytelniania tożsamości użytkowników wewnętrznych, czy też zasady administrowania systemami; w zarządzeniach zawarto ponadto informacje o zdecydowanie wewnętrznym charakterze - niemające żadnego wpływu na zewnętrzną sferę wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania majątkiem publicznym; przykładem takich regulacji jest np. szkolenia użytkowników wewnętrznych czy kwestie, związane z korzystaniem z systemów EZD i PASSA przez użytkowników wewnętrznych lub sposób prawidłowego obiegu korespondencji wewnątrz Sądu, - analiza treści wskazanych zarządzeń prowadzi zatem do wniosku, że w pozostałej części - nieudostępnionej Wnioskodawcy - nie zawierają informacji publicznej - w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji; zarządzenia są nośnikiem informacji publicznej wyłącznie w części, gdzie uregulowano zasady korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych; mogą bowiem oddziaływać na sytuację każdego, zainteresowanego skorzystaniem z elektronicznego dostępu do akt postępowania sądowo-administracyjnego w systemie PASSA; tą część zarządzeń Wnioskodawcy udostępniono, - w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu; Wnioskodawcy udostępniono wyciągi z zarządzeń z 2019 oraz 2023 roku, zawierające dane o charakterze publicznym; udostępniono też pełną treść Zarządzenia z 2022 roku; w piśmie z [...] lutego 2025 r. wskazano Wnioskodawcy, że w pozostałym zakresie "Informacje objęte wnioskiem nie stanowią zatem ani nośnika informacji o działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powierzonych mu zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ani o wydatkowaniu środków publicznych. Stąd też przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w sprawie (...)", - wprawdzie – w dalszej części pisma - podsumowano, że - wobec tego nie ma podstaw do udostępnienia Wnioskodawcy pełnej treści Zarządzenia z 2023 roku (obowiązującego), nie artykułując wyraźnie, że dotyczy to również Zarządzenia z 2019 roku (uchylonego); poinformowano jednak Wnioskodawcę, że przepisy ustawy o informacji nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie - wszczętej na skutek wniosku o udostępnienie Zarządzenia z 2019 roku wraz z aktami zmieniającymi; również użyte w odpowiedzi kierowanej do Wnioskodawcy sformułowanie "informacje objęte wnioskiem" wskazuje, że pismo z [...] lutego 2025 r. odnosi się do wszystkich żądanych przez Wnioskodawcę aktów – w tym Zarządzenia z 2019 roku, wraz z aktami zmieniającymi - nie zaś wyłącznie do Zarządzenia z 2023 roku; wtedy zasadne byłoby użycie sformułowania "informacja objęta wnioskiem", - dodatkowo - w piśmie organu z [...] lutego 2025 r. - wskazano Wnioskodawcy, że Zarządzenie z 2029 roku uchylono Zarządzeniem z 2023 roku - obecnie obowiązującym; treść udostępnionych Wnioskodawcy wyciągów z obu zarządzeń, zawiera niemalże tożsame regulacje w zakresie korzystania przez użytkowników zewnętrznych z systemu PASSA, - reasumując, udostępniono Wnioskodawcy wyciągi z zarządzeń z 2019 i 2023 roku, zawierające dane o charakterze publicznym, jak również pełną treść Zarządzenia z 2022 roku; w pozostałym zakresie wskazano, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej - wobec czego nie ma podstaw do ich udostępnienia; Wnioskodawca podkreśla natomiast w swojej skardze, że żądane zarządzenie - wraz z aktami zmieniającymi - stanowi informację publiczną i powinno mu zostać wydane w całości bądź organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji; jak wyżej wykazano, wnioskowane informacje w zakresie nieudostępnionym nie stanowią tymczasem informacji publicznej; powiadomiono o tym Wnioskodawcę; w takiej sytuacji nie było podstaw do wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; tym samym zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o informacji nie jest zasadny. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź obowiązany podmiot nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Strony sporu jednolicie opisują stan faktyczny sprawy (terminy kierowania pism, ich zakres). Wobec wcześniejszego zreferowanie tych stanowisk, ponowne jego przywoływanie nie byłoby zasadne. Poza sporem jest także, że organ generalnie należy do obowiązanych udostępniać informacje publiczną - wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Różnica stanowisk pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy organ – na dzień wniesienia skargi - pozostaje w bezczynności – uchybił powinności przekazania pełnego tekstu Zarządzenia z 2023 roku, jak też - ewentualnie - nieobowiązującego już Zarządzenia z 2019 roku. Wnioskodawca nie żądał więc wyłącznie oceny ewentualnego pozostania w bezczynności przed skierowaniem skargi do Sądu, lecz – wywodząc, że organ jest nadal bezczynny - kontroli legalności jego zachowań na dzień jej wniesienia. Jest to o tyle istotne w sprawie, że - gdyby przedmiotem skargi była wyłącznie ocena działań organu przed jej wniesieniem, a nie na jej datę (w istocie nie byłoby przedmiotem sporu pozostawanie przez organ bezczynności na ten dzień) - obligowałoby to Sąd do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej. W rozpatrywanym jednak przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Sąd jest obowiązany więc merytorycznie rozpoznać sprawę. W razie ustalenia, że skarga jest bezzasadna – organ nie pozostawał w bezczynności na dzień jej wniesienia – winien ją oddalić – o co zresztą wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Gdy z kolei, pozostawanie w bezczynności staje się przedmiotem badania przez Sąd, co do meritum, jest on zobligowany również do kontroli, czy organ nie pozostawał w bezczynności przed dniem wniesienia skargi – wobec treści art. 149 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę w tych granicach, należy stwierdzić, że - wbrew wywodom Wnioskodawcy - organ nie pozostawał - na dzień wniesienia skargi – w bezczynności. Trafne jest jego sformułowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, w kontekście braku: - przesłanek udostępnienia - w trybie przepisów ustawy o informacji - całości zarządzeń z 2019 i 2023 roku, a jak również - powinności wydania decyzji o odmowie - szeroko uprzednio zreferowane. Sąd przyjmuje je za własne. Należy jedynie reasumując dodać, że zarówno powołanymi w skardze przepisami rangi konstytucyjnej jak i regułami ustawy o informacji nie wykreowano prawa dostępu do wszystkich dokumentów, wytwarzanych w ramach wykonywania funkcji publicznych przez organy administracji – patrz: trafnie przytoczone w odpowiedzi na skargę poglądy judykatury. Uwaga ta dotyczy także zarządzeń, gdzie określono reguły funkcjonowania obsługującego organ urzędu - w kontekście technik i procedur technicznych. Taki charakter mają zaś żądane w sprawie akty – czego zresztą w skardze nie podważano (wywodzono jedynie, że zapoznanie z ich treścią może mieć istotne znaczenie) Nie zawarto w nich natomiast – wbrew wywodom skargi - postanowień, istotnych z perspektywy sytuacji i pozycji obywatela (innego podmiotu praw i obowiązków) - w kontekście reguł załatwienia jego spraw. Wobec wywodów skargi należy dodać, że o tym, czy dokument - jako całość (co do treści, czy także postaci), stanowi informację publiczną, nie przesądza to, jakiej generalnie problematyki dotyczy, lecz co w nim opisano. W rozpatrywanym przypadku istotne jest więc, jakie zagadnienia uregulowano w określonych fragmentach zarządzeń. Zagadnienia ujęte w zarządzeniach - w zakresach nie udostępnionych Wnioskodawcy - nie dotyczyły kwestii, wskazanych przykładowo w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji - wiadomości, stanowiących informacje publiczną (wymienione w skardze pkt 2 lit. d, pkt 3 lit. a, czy pkt 4 lit. a). Bezzasadne było tylko powołanie się przez organ na kwestię bezpieczeństwa systemów informatycznych. Zagadnienie to mogłaby mieć znaczenie wyłącznie, gdyby przedmiotem żądania były istotnie wiadomości, stanowiące w rzeczywistości przedmiot informacji publicznej. Wówczas jednak byłoby niezbędne orzeczenie w drodze decyzji o ograniczeniu prawa dostępu do tych danych - w myśl art. 16 ust. 1, wobec treści art. 5 ust. 1 ustawy o informacji. Przypadek taki nie wystąpił jednak w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ żądany dokument ma charakter wewnętrzni i dotyczy wyłącznie spraw technicznych, bezzasadne jest żądanie jego udostępnienia w całości – w zakresie wykraczającym poza fragmenty, mające wpływ na reguły korzystania z portalu PASSA przez osoby trzecie. Przywołane w skardze stwierdzenie organu: "Niewątpliwie zasady dotyczące korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych stanowią informację publiczną" odnosiło się jedynie do fragmentów zarządzeń, które faktycznie przekazano Wnioskodawcy. Wobec nie udostępnienia pozostałej części tych aktów, organ nie był więc zobligowany do wydania orzeczenie władczego - w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Nie ograniczyło to stronie możliwości ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym – Wnioskodawca wykorzystał zasadnie (choć bezskutecznie) instytucję skargi na bezczynność. Reasumując, organ nie był więc bezczynny - na dzień wniesienia skargi. Należy jednak odnotować, że - co nie jest sporne w sprawie - żądanie Wnioskodawcy wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2025 r. ([...] lutego 2025 r. po godz. 16 – godzinach pracy Sądu – tak: Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia w aktach organu). Termin udzielenia odpowiedzi - wedle brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - upłynął więc [...] lutego 2025 r. W przewidzianym ustawą okresie nie udostępniono pełnej informacji - żądanej w pkt. 1 i 2 wniosku. Wyczerpującej odpowiedzi, co do pkt 2 – nie kwestionując przy tym, że zagadnienie stanowi informację publicznej - udzielono dopiero pismem z [...] lutego 2025 r., zaś akty normatywne, którymi uregulowano działanie portalu PASSA – wedle stanu na dzień wpływu wniosku z [...] lutego 2025 r. - wskazano wyczerpująco dopiero w piśmie z [...] lutego 2025 r. (wobec kolejnego wystąpienia Wnioskodawcy). Uprzednio powoływano jedynie akt już nieobowiązujący (zarządzenie z 2019 roku), czego nie można uznać za pełną realizację wniosku. Wraz ze skierowaniem pisma z [...] lutego 2025 r. zakończono też proces udostępniania Wnioskodawcy wszelkich dokumenty - w zakresie, w jakim organ był do tego obowiązany. Przesłania fragmentu Zarządzenia z 2019 roku oraz całego Zarządzenia z 2022 roku – wobec ich nieobowiązywania - nie można bowiem uznać za realizację wniosku w całości - co do pkt 1. Zasadna jest więc konstatacja, że - przy rozpoznawaniu wniosku z [...] lutego 2025 r. - organ pozostawał w bezczynności. W danym zakresie więc skarga jest zasadna. Nie ma tu znaczenia, jak rejestrowano pisma Wnioskodawcy – czy klasyfikowano je jako odrębne sprawy. Bezczynność organu nie miała jednak charakteru intencjonalnego. Podjęto generalnie czynności w sprawie - w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek. Przekroczenie terminu nie było przy tym znaczne. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny jej zakresu. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji - w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił wpis od skargi.