II SAB/Wa 323/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. przesłania umowy zawartej z Kancelarią Adwokacką adwokat D. S. w W.) oddala skargę Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek T. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowany do Krajowej Rady Notarialnej w W. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), w którym strona zwróciła się o: 1. przesłanie umowy zawartej z Kancelarią Adwokacką adwokat D. S., ul. [...] lok. [...],[...] W. na sporządzenie i podpisanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 stycznia 2017 r., w sprawie oznaczonej sygnaturą II SAB/ Wa 657/16, ze skargi T. S. oraz reprezentowania Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zgodnie z pełnomocnictwem); 2. udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia należnego ww. Kancelarii z ww. umowy i zasad płatności; 3. udzielenie informacji czy wynagrodzenie zostało uregulowane w całości i kiedy; 4. udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia dotychczas wypłaconego ww. Kancelarii z tytułu wyżej wymienionej umowy i daty zapłaty, jeżeli dotychczas nie zostało wynagrodzenie w całości uregulowane. W odpowiedzi na powyższy wniosek pytany podmiot pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował stronę, iż wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), ponieważ obsługa prawna, jak i pozostała działalność majątkowa Krajowej Rady Notarialnej, wynikająca z art. 23 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 z późn. zm.) jest realizowana w zakresie środków własnych Rady, pochodzących ze składek notariuszy, nie zaś ze środków publicznych. Adresat wniosku podkreślił, iż składki, o których mowa w art. 23 ustawy Prawo o notariacie, stanowią w istocie jedyne źródło finansowe organów samorządu notarialnego i są konieczne dla realizowania zadań nałożonych na ten samorząd przepisami prawa o notariacie (Oleszko, Aleksander. Art. 23. W: Prawo o notariacie. Komentarz. Tom 1. Ustrój notariatu. Wolters Kluwer, 2016.). Zatem, Krajowa Rada Notarialna wykonuje zadania publiczne, jednak finansuje je w zakresie środków własnych. Należy zatem odróżnić sytuację organu, realizującego zadania publiczne ze środków publicznych, a organu realizującego inne funkcje, jednak posiadającego własny wkład pieniężny, który w żaden sposób nie pochodzi ze środków z budżetu państwa czy gminy. W ocenie pytanego podmiotu przyjąć zatem należało, iż umowa cywilnoprawna pomiędzy Krajową Radą Notarialną a podmiotem realizującym obsługę prawną, finansowana ze środków własnych organu, nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. T. S. wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej przez Krajową Radę Notarialną w W. zarzucając pytanemu podmiotowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u stawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji - dalej jako u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniosła więc o: 1) zobowiązanie Krajowej Rady Notarialnej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt Krajowej Rady Notarialnej; 2) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. j. Dz. U z 2016 r., poz. 1169) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Krajowej Rady Notarialnej grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w wysokości 3.000,00 zł (słownie: trzy tysiące złotych). W uzasadnieniu skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. W jej ocenie należy uznać, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Strona wskazała też, iż katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, zamieszczony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jest otwarty i ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega więc informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych. W ocenie skarżącej Krajowa Rada Notarialna podejmując różne czynności związane z zakresem swoich obowiązków wykonuje zaś zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do tego ażeby informacji żądanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmówić waloru informacji publicznej. Skarżąca podniosła również, iż bezczynność Krajowej Rady Notarialnej można uznać za rażącą. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 36/15 "O rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku". Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W przedmiotowej sprawie bezczynności dopuszcza się Krajowa Rada Notarialna, w skład której wchodzą prawnicy, notariusze, profesjonaliści, w sytuacji gdy regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, między innymi w zakresie wykonania odpowiednich działań i terminu udostępnienia informacji publicznej jak wyżej wskazano, na dzień dzisiejszy z uwagi na utrwalone i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Krajowa Rada Notarialna wbrew przepisom prawa pozostaje w bezczynności ponad 2 miesiące, na dzień dzisiejszy. Zdaniem strony tak istotna zwłoka przy braku podjęcia jakiejkolwiek czynności ze strony Krajowej Rady Notarialnej wypełnia znamiona działania przewlekłego z rażącym naruszeniem prawa. Działanie Krajowej Rady Notarialnej było nakierowane na celowe pozbawienie wnioskodawczyni dostępu do informacji publicznej i jest to działanie w pełni świadome. Organ chce bowiem ukryć wysokość wynagrodzenia zapłaconego ze środków Krajowej Rady Notarialnej za sporządzone 2 w zasadzie identycznych kasacji (jedna z nich jest plagiatem) przez dwóch różnych prawników z dwóch różnych kancelarii prawnych, przenieść w ten sposób podwyższone w sposób bezprawny koszty obsługi prawnej na skarżącą. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, są podstawy do wymierzenia organowi grzywny, w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na ww. skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie podkreślając, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Obsługa prawna jak i działalność majątkowa Krajowej Rady Notarialnej realizowana jest w zakresie środków własnych Rady, pochodzących ze składek notariuszy, nie zaś środków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 23 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1796), notariusze opłacają, na potrzeby organów samorządu notarialnego, składki miesięczne, których wysokość ustala corocznie Krajowa Rada Notarialna. Ponadto, stosownie do uchwał właściwych izb notarialnych, notariusze opłacają składki na inne określone cele. Składki, o których mowa w art. 23, stanowią w istocie jedyne źródło finansowe organów samorządu notarialnego i są konieczne dla realizowania zadań nałożonych na ten samorząd przepisami prawa o notariacie (por. wyrok SN z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt SDI 4/09 oraz A. Oleszko, Prawo o notariacie. Komentarz. Tom 1. Ustrój notariatu, WK 2016). Artykuł ten normuje sytuację, w której zadania są realizowane w ramach składek notariuszy, nie zaś majątku publicznego. P odkreślono również, iż celem kwalifikacji umowy pomiędzy podmiotem zewnętrznym a Krajową Radą Notarialną, jako informacji publicznej, jest pokazanie społeczeństwu na jakie cele i w jaki sposób są wydatkowane środki publiczne. Skoro zatem organ finansuje sporządzenie pisma procesowego przez podmiot prawny ze środków własnych, per analogiam uznać należy, że umowa cywilnoprawna z takim podmiotem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zatem nie podlega udostępnieniu w trybie art. 10 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę uznać należało za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać pytanemu organowi dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności. W pierwszej kolejności ocenie należało poddać to, czy organ pytany jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi. Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m. in. o działalności organów samorządu zawodowego. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana w pierwszej części drugiego zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. "prawo to obejmuje również..." w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, została zaś umiejscowiona w dalszej części zdania drugiego omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Również ustawodawca tworząc ustawę o dostępie do informacji publicznej, w sposób zgodny z powyższymi konkluzjami zinterpretował art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero bowiem w pkt 5 ust. 1 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do uzyskania informacji o ich działalności od kumulatywnego spełnienia przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Stąd też art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) jest kompatybilny z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje konstytucyjne zostały bowiem w pełni inkorporowane do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc zaś do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż okolicznością niesporną było to, że Krajowa Rada Notarialna jest organem samorządu zawodowego. Okolicznością wynikającą z uregulowań prawnych, i nie kwestionowaną przez pytany podmiot było też to, że wykonuje on w pewnym zakresie zadania publiczne. Powyższe przesądzało więc, iż Krajową Radę Notarialną, co do zasady, należy traktować jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Kolejną kwestią wymagającą oceny było natomiast to, czy przedmiotem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie jest w istocie informacja publiczna. Rozpatrując ww. materię, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, szczególny nacisk należało położyć na problematykę dysponowania mieniem publicznym, oraz na sferę wykonywania zadań publicznych. W ocenie tutejszego Sądu organ odpowiadając na wniosek strony, w sposób poprawny zakwalifikował żądaną informację jako nieposiadającą charakteru informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 23 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, samorząd notarialny finansowany jest ze składek jego członków. Skoro więc fundusze jakimi dysponuje pytany podmiot, nie pochodzą od organów władzy publicznej, to jako oczywista jawi się konkluzja, iż dysponowanie tymi środkami przez Krajową Radę Notarialną, wyjęte jest spod zainteresowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy bowiem dysponowania środkami publicznymi. Adresat wniosku prawidłowo również wywiódł, iż materia objęta wnioskiem, nie dotyczy problematyki wykonywania przez Krajową Radę Notarialną zadań publicznych. Zawarcie przez pytany podmiot umowy cywilno-prawnej z konkretną kancelarią prawniczą, do prowadzenia konkretnej sprawy przez Sądem, nie należy bowiem do zakresu realizowania zadania publicznego przez organ samorządu zawodowego. Zadaniem publicznym adresata wniosku nie jest bowiem wnoszenie skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w indywidualnej sprawie. Na marginesie dodać należało, iż jak wskazała to skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi, sporne umowy będące przedmiotem wniosku dotyczą reprezentowania organu samorządu zawodowego w sprawie, w której stroną postępowania jest sama skarżąca. Powyższa okoliczność świadczy więc dodatkowo o tym, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, a informacja dotycząca indywidualnej sprawy skarżącej. Nie jest bowiem informacją publiczną a tym samym nie stanowią informacji publicznej informacje dotyczące konkretnego – zindywidualizowanego postępowania (patrz wyrok NSA z 24 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1725/15). Z trafnością powyższej konkluzji przemawia dodatkowo, sformułowana przez skarżącą w uzasadnieniu skargi obawa, iż skarżąca - a więc strona postępowania którego dotyczy przedmiot wniosku - będzie mogła w przyszłości zostać obciążona w owym postępowaniu wyższymi kosztami. Powyższe oświadczenie skarżącej świadczy więc dobitnie o tym, iż rzeczywistą intencją wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest troska wnioskodawczyni o dobro publiczne, a o własne interesy finansowe. W świetle powyższego, w sytuacji gdy organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako nieposiadającą charakteru informacji publicznej, a następnie poinformował o powyższym wnioskodawczynię uznać należało, iż nie pozostaje w bezczynności. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).