II SAB/Wa 323/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. [...] do rozpoznania wniosku w pkt 2, 3, 5 D. G. z dnia [...] stycznia 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Polskiej Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. [...] na rzecz D. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata, zwany też dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego we wniosku z [...] stycznia 2018 r. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką", do rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2018 roku w terminie 14 dni, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie spółce grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie publ. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Uzasadniając skargę wskazano: - w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wniesiono o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej, dotyczącej infrastruktury przesyłowej, składającej się na sieć gazową zlokalizowaną na nieruchomości położonej w [...] działka ew. nr [...] (gm. [...], pow. [...], woj. [...), zwanej dalej "Nieruchomością"; szczegółowo określono zakres żądanej informacji, - żaden przepis ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej "ustawą o informacji", nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania; takie działanie podmiotu, obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, - podmiot, obowiązany do udzielenia informacji publicznej, podlega nie tylko powszechnie obowiązującym przepisom ustawy o informacji, w tym także w zakresie sposobów i terminów rozpoznania wniosku, ale musi tez uwzględnić treść samego wniosku; zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o informacji: "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem"; takie rozwiązanie "stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany" (zob. M. Kałczyński, S. Szuster "Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2003 - komentarz do art. 14), - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o informacji, do udostępniania informacji zobowiązane są nie tylko organy władzy publicznej, ale także podmioty prywatne, w zakresie wykonywanych przezeń zadań publicznych; do tego rodzaju podmiotów zaliczają się przedsiębiorstwa energetyczne, w tym także Spółkę, - Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami publicznymi zaś - żądane przez Wnioskodawcę - informacje mają charakter informacji publicznej, - mimo ziszczenia się wszystkich warunków, których wystąpienie warunkuje dostęp do informacji publicznych, Spółka - do dnia wniesienia skargi (datowana [...] kwietnia 2018 r.) - nie rozpoznała wniosku w przewidziany prawem sposób. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - wniosek z [...] stycznia 2018 r. został - co najmniej w części - rozpatrzony poprzez udzielenie odpowiedzi w piśmie z [...] lutego 2018 r.; wyklucza to uznanie, jakoby doszło do bezczynności po stronie Spółki, - żądane informacje: - znane są Wnioskodawcy z wcześniej prowadzonej korespondencji (pkt 1, 2, 3, 8, 9, 10 żądania) bądź - stanowią informację powszechnie dostępną lub nie stanowią w ogóle informacji publicznej albowiem nie dotyczą spraw publicznych (pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13) bądź Spółka nie jest w posiadaniu żądanych informacji lub dokumentów (8) albo dotyczą one treści przepisów prawnych (pkt 4, 8). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 17 ust. 1 wobec art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie tej - objętej pojęciem publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.. W rozpatrywany przypadku poza sporem jest samo podleganie Spółki pod rygory ustawy o informacji, wobec treści jej art. 4 ust. 1 pkt 5. Spór dotyczy zaś tego czy – wedle stanowiska Spółki – odpowiedź została w części udzielona zaś w pozostałej, nie było obowiązku udostępniania informacji. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. Wnioskodawca zwrócił się udostępnienie informacji, przez wskazanie: 1. czy sieć gazowa, zlokalizowana na Nieruchomości, stanowi własność Spółki, a - w przypadku odpowiedzi pozytywnej - o udzielenie odpowiedzi także na poniższe pytania: 2. czy wskazana sieć jest aktualnie wykorzystywana przez Spółkę, stanowiąc element większej sieci dystrybucyjnej, oraz jakie działania podejmuje Spółka względem tej sieci celem zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, zgodnie z przeznaczeniem, 3. z jakiej części Nieruchomości korzysta Spółka, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci gazowej, 4. jakie ograniczenia w korzystaniu z Nieruchomości wiążą się z istnieniem na niej sieci gazowej - w tym w szczególności - w jakiej minimalnej odległości od sieci gazowej: - możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew, - możliwe jest prowadzenie prac budowlanych lub rolnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, 5. czy w Spółce obowiązują wewnętrzne regulacje (regulaminy, wytyczne itp.), określające warunki budowy lub eksploatacji sieci gazowej o parametrach odpowiadających tej - zlokalizowanej na Nieruchomości; w przypadku odpowiedzi twierdzącej wniesiono o przesłanie kopii tych dokumentów, 6. kiedy i na jakiej podstawie Spółka nabyła własność (względnie inne prawo rzeczowe) do sieci gazowej, 7. możliwie dokładnej daty budowy oraz oddania do użytku sieci oraz jej poszczególnych elementów (jeśli były budowane i oddawane do użytku w różnych terminach), 8. na jakiej podstawie Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) wybudowała na Nieruchomości sieć lub jej poszczególne elementy, zgodnie z wymogami prawa budowlanego, poprzez przedstawienie stosownych decyzji administracyjnych (np. decyzja o pozwoleniu na budowę), 9. na jakiej podstawie Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) nabyła tytuł prawny do dysponowania Nieruchomością na cele budowlane, poprzez przedstawienie stosownych dokumentów (np. pisemna zgoda aktualnego w dacie budowy sieci właściciela Nieruchomości; decyzja właściwego organu zezwalająca a na zajęcie Nieruchomości na cele związane z budową sieci, decyzja właściwego organu o lokalizacji inwestycji celu publicznego), 10. czy Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) posiada tytuł prawny do korzystania z Nieruchomości w zakresie niezbędnym do prawidłowej eksploatacji sieci gazowej; w przypadku odpowiedzi twierdzącej, wniesiono o odpowiedź także na poniższe pytania: 11. jaki tytuł prawny posiada Spółka do korzystania z Nieruchomości poprzez eksploatację zlokalizowanej na niej sieci gazowej, 12. kiedy i w jaki sposób Spółka (ewentualnie jej poprzednicy prawni) nabyli tytuł prawny do korzystania z Nieruchomości poprzez eksploatację zlokalizowanej na tej Nieruchomości sieci gazowej ? Wniesiono także (w pkt 13) o przedstawienie kopii wiarygodnych dokumentów, potwierdzających nabycie przez Spółkę (względnie jej poprzedników prawnych) tytułu prawnego do korzystania z Nieruchomości, poprzez eksploatację zlokalizowanej tam sieci gazowej (np. prawomocne postanowienie Sądu o stwierdzeniu zasiedzenia służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, umowa o ustanowieniu służebności przesyłu). Podkreślono potrzebę precyzyjnego określenie wszystkich dokumentów, potwierdzających okoliczności, których dotyczą zapytania, oraz o przesłanie ich kserokopii, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o informacji. Z kolei - w odpowiedzi udzielonej [...] stycznia 2018 r. – Spółka wskazała, że wobec posiadania zgody poprzedniego właściciela Nieruchomości na posadowienie gazociągu, nabyła służebność przesyłu przez zasiedzenie w dobrej wierze - najdalej z końcem 2016 roku. Gazociąg został wybudowany w 1996 roku i od tego czasu jest stale eksploatowany, najpierw przez poprzedników prawnych, a później przez samą Spółkę. Wedle definicji – co stanowi informację publiczną - będą nią dane dotyczące korzystania z majątku Spółki (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o informacji) a także reguł jego wykorzystywania oraz zasady funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c tej ustawy). W tym świetle: - nie rozpatrzono w istocie w części wniosku, gdy chodzi o pytanie nr 2 – wskazano wprawdzie, że sieć gazowa (w części zlokalizowana na Nieruchomości) jest obecnie eksploatowana, jednak nie wymieniono, jakie działania podejmuje Spółka celem zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania (pytanie in finito), - nie określono, z której części Nieruchomości korzysta Spółka w celu zapewnienia prawidłowej eksploatacji sieci (pytanie 3) - nie wyjaśniono czy w Spółce istnieją wewnętrzne regulaminy, dotyczące reguł eksploatacji sieci (pytanie 5) - wnoszono też ewentualnie o ich przesłanie. Co do żądanych informacji w powyższym zakresie nie udzielono ich w piśmie z [...] stycznia 2018 r., ani też nie wydano decyzji o odmowie ich udostępnienia. Odrębną w sprawie kwestią jest natomiast to, czy organ - na dzień rozpatrywania danego wniosku - dysponuje stosownymi dokumentami, obejmującymi informacje, o które wystąpiono w pytaniu 2 i 3. Jeżeli tak nie jest, zasadność przekazania żądanych danych winna być rozważona w kontekście przesłanek udzielenia informacji przetworzonej, zakreślonych art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji (czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego). O ile organ ustaliłby, że brak przesłanek dla udzielenia żądanej informacji w kontekście konkretnej nieruchomości, skoro potrzebne jest ich przetworzenia, musiałby swoje stanowisko wyrazić poprzez wydanie decyzji. Analogicznie wydania decyzji wymagałoby ograniczenie udzielenia informacji z uwagi na inne, prawnie chronione dobra. Jej legalność podlega w razie zaskarżenia kontroli sądu administracyjnego. W takiej sytuacji przedwczesne byłoby obecnie zajęcie przez Sąd stanowiska w danym zakresie w przedmiotowej sprawie (skarga na bezczynność). Zwłaszcza, gdy nie ma on wiadomości, czy Spółka dysponuje stosownymi dokumentami, a więc żądana informacja wymagałaby w ogóle przetworzenia. Reasumując, jeżeli Spółka zamierzałaby odstąpić od udzielenia informacji publicznej żądanej przez Wnioskodawcę w zakresie, w jakim miałaby ona dotyczyć danych objętych pytaniami wskazanymi w pkt wniosku, wymienionych w sentencji niniejszego orzeczenia, jest obowiązana w danym zakresie wydać stosowną decyzję. Wobec nie udzielenia informacji ani też nie wydania decyzji w danym przedmiocie, Spółka pozostaje w bezczynności. Jednocześnie, ponieważ – co wynika z odpowiedzi na skargę - odstąpienie od dalszych czynności przez Spółkę wynikało z uznania, jakoby udzielenie wskazanych wyżej informacji było bezzasadne (bo nie stanowią one informacji publicznej) bądź, że są to dane znane Wnioskodawcy - nie ma podstaw dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji nie ma także przesłanek dla wymierzenia Spółce grzywny. Określając termin załatwienia sprawy inaczej niż żądano w skardze (tam 14 dni) Sąd miał na uwadze, że udzielenie informacji - jeżeli organ uzna to za zasadne -może wymagać uprzedniego jej przetworzenia. Bezzasadna jest natomiast skarga w pozostałym zakresie. Co do kwestii tytułu prawnego do gazociągu bądź jego eksploatacji, to z pisma przesłanego przez Spółkę do Wnioskodawcy – reprezentowanego wówczas przez profesjonalnego pełnomocnika - wynika jednoznacznie, że jedyne prawa do eksploatacji gazociągu na Nieruchomości, jakie przysługują Spółce, są upatrywane przez nią w samodzielnej ocenie, że doszło do zasiedzenie służebności przesyłu. Informacja ta jest wyczerpująca w kontekście zadanych pytań (nr 1, 6,10-13). Wynika z niej brak pozostawania w dyspozycji Spółki dokumentów, potwierdzających konkretne jej uprawnienia do gruntu. Nie stanowią z kolei informację publicznej wiadomości, dotyczące generalnie reguł funkcjonowania gazociągów o określonych cechach i wynikających stąd ograniczeniach na gruncie, znajdujące bezpośrednio podstawę w regulacjach normatywnych – aktach powszechnie obowiązujących (pytanie nr 4) Spółka wskazała także, kiedy zrealizowano gazociąg i na jakiej podstawie. Z jej odpowiedzi nie wynika wprawdzie, na podstawie jakich dokumentów zrealizowano gazociąg (pytania nr 7 - 9). Jak wskazuje Spółka w odpowiedzi na skargę, stosowne informacje - a więc także posiadane przezeń dokumenty w danym zakresie (zgoda uprzedniego właściciela i decyzja lokalizacyjna, pozwolenie na budowę) - zostały przekazane Wnioskodawcy uprzednio. Znajdują się także w przesłanych do sądu aktach – są wiec dostępne dla Wnioskodawcy (jego pełnomocnika). Brak było więc podstaw dla zobowiązania Spółki do rozpoznawania wniosku w tym zakresie, choć faktycznie stosownego stanowiska nie zawarło w podpowiedzi, skierowanej do Wnioskodawcy z [...] stycznia 2018 r.. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji zasądzono kwotę, tytułem zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się kwoty: 100 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł - tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł - tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie. ----------------------- 2