II SAB/Wa 324/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] w przedmiocie rozpatrzenia pkt 3 wniosku z dnia 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Samorządowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] do rozpatrzenia pkt 3 wniosku M. R. z dnia 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] na rzecz M. R. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] w rozpoznaniu jego wniosku z 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w dniu 3 kwietnia 2018r. zwrócił się do [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] z wnioskiem o udostępnienie : 1) procedury przygotowywania zadań do etapu wojewódzkiego konkursu wiedzy o społeczeństwie dla uczniów gimnazjów województwa [...] w roku szkolnym 2017/2018, przyjętej przez [...] Samorządowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...]; 2) informacji czy autorzy zadań i eksperci, którzy dokonywali recenzji zadań na potrzeby etapu wojewódzkiego konkursu pobierali z tego tytułu wynagrodzenie oraz czy zobowiązali się na piśmie do nieujawniania treści tych zadań; 3) informacji o autorach i ekspertach recenzujących zadania na potrzeby konkursu wiedzy o społeczeństwie (ich imiona, nazwiska, kompetencje; w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych wymienionych w ustawie o systemie oświaty, stopień awansu zasadowego i rok jego uzyskania, staż pracy jako nauczyciela przedmiotu wiedza o społeczeństwie, wykaz publikacji; w przypadku pracowników naukowych stopień naukowy i rok uzyskania; w przypadku osób nie będących nauczycielami ani pracownikami naukowymi – informacje świadczące o ich kompetencjach w zakresie wiedzy o społeczeństwie). Dyrektor [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. przesłał skarżącemu (pocztą elektroniczną) "Procedurę tworzenia programu merytorycznego i arkuszy zadań konkursów przedmiotowych na etapie szkolnym, rejonowym i wojewódzkim". Organ wyjaśnił, że z autorami i recenzentami materiałów konkursowych (arkusze zadań i modele odpowiedzi) zostały zawarte umowy o dzieło lub umowy zlecenia określające wynagrodzenie za wykonanie określonych zadań. W umowach autorzy zadań (recenzenci) zobowiązali się do nieujawniania osobom nieuprawnionym informacji i materiałów przygotowanych na konkurs przedmiotowy oraz oświadczyli, że w danym roku nie będą przygotowywać uczniów do określonego konkursu przedmiotowego. Zdaniem [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] dane osobowe autorów zadań i recenzentów (ich dorobek naukowy, życiorys zawodowy) nie stanowią informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 maja 2018 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. M. R. w uzasadnieniu skargi podniósł, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce gdy organ przedstawia informację inną niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacje niepełne lub nieadekwatne do treści wniosku. Skarżący wyjaśnił, że oprócz pisma z [...] kwietnia 2018 r. nie otrzymał innej korespondencji na zadane pytania, "w szczególności odnoszącej się w sposób adekwatny do treści wniosku", nie otrzymał również odpowiedzi na ponaglenie. [...] Samorządowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że sporne informacje dotyczą osób zatrudnionych w [...]SCDZ na podstawie umów cywilnoprawnych, które nie pełnią funkcji publicznych. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13, osoby które zawarły z podmiotem władzy publicznej umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie prawne na potrzeby organów władzy publicznej nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie M. R. zarzucił [...] Samorządowemu Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] bezczynność w rozpoznaniu pkt 3 jego wniosku z 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym wniósł o udostępnienie imion i nazwisk oraz dorobku naukowego (kompetencji) autorów zadań na wojewódzki konkurs wiedzy o społeczeństwie oraz ekspertów recenzujących te zadania. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udziela tej informacji (art. 1 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 14 ust. 2 ustawy). Nie budzi wątpliwości, że [...] Samorządowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna prowadzona przez samorząd województwa [...] jest podmiotem, wykonuje zdania publiczne w zakresie doskonalenia nauczycieli (§ 1 statutu [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje o autorach (recenzentach) pytań na konkurs wiedzy o społeczeństwie dla uczniów gimnazjów województwa [...] w roku szkolnym 2017/2018 (etap wojewódzki) w zakresie określonym we wniosku są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przypomnieć, że zdaniem [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...], dane osobowe autorów zadań i recenzentów (ich dorobek naukowy, życiorys zawodowy) nie stanowią informacji publicznej, ponieważ te osoby nie pełnią funkcji publicznej. Sąd nie podziela tego zapatrywania organu, ponieważ nie znajduje ono potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w przepisach prawa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszystkie fakty dotyczące działalności publicznej zarówno organów władzy publicznej jak o samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach przypisanych im zdań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, obojętnie przez kogo wytworzone, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie autorzy (recenzenci) pytań w konkursie organizowanym przez Centrum pełnią funkcję publiczną. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się zazwyczaj, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań władzy publicznej, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną, albo wykonuje zadania przypisane władzy publicznej (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18 i powołane tam orzecznictwo, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Nawet więc osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Innymi słowy, funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 ustawy), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 20 marca 2006 r. sygn. K17/05,OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), podkreślano, że ustalenie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, wymaga zbadania, czy określona osoba realizuje, przynajmniej w pewnym zakresie, zadania nałożone na instytucję publiczną. Chodzi tu o zadania polegające na podejmowaniu działań mających wpływ na sytuację prawną innych osób lub łącze się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Poza zakresem zadań publicznych pozostają zatem działania, które mają charakter usługowy lub techniczny. Sąd zauważa, że nie każda informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne podlega udostępnieniu. Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ta kwestia podlegać jednak będzie ocenie organu, który w przypadku uznania, że sporna informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prawo do prywatności autorów (recenzentów) pytań, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy). Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy organ błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że [...] Samorządowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 wniosku skarżącego z 3 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zobowiązał [...] Samorządowe Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] do rozpatrzenia pkt 3 wniosku M. R. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] Samorządowego Centrum Doskonalenia Nauczycieli w [...] w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a ustawy). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odpowiedział, choć nieprawidłowo, na wniosek skarżącego. O kosztach postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy.