II SAB/Wa 325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. W. w części dotyczącej pkt 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20, 21, 22, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. umarza postępowanie w części dotyczącej pkt 23 wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w części dotyczącej pkt 1, 2, 3, 5, 6, 13, 14, 16 i 17 wniosku; 5. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. W. wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. zwróciła się do Burmistrza Dzielnicy [...] o udostępnienie na jej pocztę e-mailową następujących informacji publicznych: czy Miasto [...], zawarła z panią G. C. w 2007 roku porozumienie dotyczące bezumownego korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Uprzejmie proszę o doręczenie kopii tego dokumentu; czy w ocenie organu porozumienie to zostało zawarte w sposób ważny, a w szczególności, czy osoba zawierająca porozumienie posiadała stosowne pełnomocnictwa upoważniające do zaciągnięcia takiego zobowiązania, jak również inne zgody wymagane prawem. Uprzejmie proszę o doręczenie wszelkich pełnomocnictw i zgód udzielonych reprezentantowi Gminy do zawarcia tego porozumienia; kto podpisał porozumienie; kto był osobą merytorycznie odpowiedzialną za podjęcie decyzji o podpisaniu tego porozumienia. Uprzejmie proszę o doręczenie dokumentu (np. uchwały organu), z którego wynika, iż została podjęta decyzja o zawarciu tego porozumienia; do kiedy obowiązywało przedmiotowe porozumienie; jakie wynagrodzenie za bezumowne korzystanie ustalono w przedmiotowym porozumieniu; czy stawka wynagrodzenia za bezumowne korzystanie ustalona w przedmiotowym porozumieniu była stawką rynkową; kto podjął decyzję merytoryczną ze strony Gminy o zaakceptowaniu przedmiotowej stawki; czy przed zawarciem porozumienia zasięgnięto opinii biegłego celem ustalenia, jaka jest stawka rynkowa wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości położonych w Dzielnicy [...]. Jeśli takiej opinii zasięgnięto, uprzejmie proszę o doręczenie kopii tego dokumentu; czy w sprawie dotyczącej przedmiotowego porozumienia jakikolwiek organ, a w szczególności Regionalna Izba Obrachunkowa, Najwyższa Izba Kontroli, Centralne Biuro Antykorupcyjne albo inny organ prowadził kontrolę, w szczególności celem zbadania warunków, na których zastało zawarte to porozumienie; czy w sprawie dotyczącej przedmiotowego porozumienia toczyło się kiedykolwiek postępowanie dyscyplinarne lub karne; czy Miasto [...], zawarła z panią G. C. w 2006 roku umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej jej własność. Uprzejmie proszę o doręczenie kopii tego dokumentu; czy w ocenie organu umowa ta została zawarta w sposób ważny, a w szczególności, czy osoba zawierająca umowę posiadała stosowne pełnomocnictwa upoważniające do zaciągnięcia takiego zobowiązania, jak również inne zgody wymagane prawem. Uprzejmie proszę o doręczenie wszelkich pełnomocnictw i zgód udzielonych reprezentantowi Gminy do zawarcia tej umowy; kto podpisał umowę dzierżawy; kto był osobą merytorycznie odpowiedzialną za podjęcie decyzji o podpisaniu tej umowy. Uprzejmie proszę o doręczenie dokumentu (np. uchwały organu), z którego wynika, iż została podjęta decyzja o zawarciu tej umowy; do kiedy obowiązywała przedmiotowa umowa; jaki czynsz ustalono w przedmiotowej umowie; czy stawka czynszu ustalona w przedmiotowej umowie była stawką rynkową; kto podjął decyzję merytoryczną ze strony Gminy o zaakceptowaniu przedmiotowej stawki; czy przed zawarciem umowy dzierżawy zasięgnięto opinii biegłego celem ustalenia, jaka jest stawka rynkowa czynszu dzierżawnego dla nieruchomości położonych w Dzielnicy [...]. Jeśli takiej opinii zasięgnięto, uprzejmie proszę o doręczenie kopii tego dokumentu; czy w sprawie dotyczącej przedmiotowej umowy jakikolwiek organ, a w szczególności Regionalna Izba Obrachunkowa, Najwyższa Izba Kontroli, Centralne Biuro Antykorupcyjne albo inny organ prowadził kontrolę, w szczególności celem zbadania warunków, na których została zawarta ta umowa; czy w sprawie dotyczącej przedmiotowej umowy toczyło się kiedykolwiek postępowanie dyscyplinarne lub karne; ile operatów szacunkowych albo innych opinii w ciągu ostatnich trzech lat, tj. od 1 stycznia 2011 roku Dzielnica zleciła pani Z. J., ile z tych zleceń zostało dokonanych z wolnej ręki, a ile po przeprowadzeniu przetargu w ramach zamówień publicznych. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Dzielnicy [...] uznał, iż prawie wszystkie zapytania (od nr 2 do nr 11 oraz od nr 13 do nr 22) zawarte we wniosku nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, dotyczące zawarcia z G. C. w 2007 r. porozumienia, w tym ustalenia jego treści, woli stron, interpretacji i wykładni jego postanowień, ocen ważności tego porozumienia ze strony organu, podobnie jak takie same wnioski dotyczące zawartej w 2006 r. z G. C. umowy dzierżawy. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania lub do prowadzenia różnorodnych polemik. Na zasadach określonych w wymienionej ustawie nie można domagać się wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej. Jednocześnie do niniejszego pisma załączono porozumienie z 2007 r. i umowę dzierżawy z 2009 r. wraz z pełnomocnictwami członków zarządu Dzielnicy [...], których podpisy figurują na tych dokumentach. Natomiast w odniesieniu do zapytania o ilość operatów szacunkowych albo innych opinii, jakie w ciągu ostatnich trzech lat od 1 stycznia 2011 r. Dzielnica zleciła Z. J. oraz ile z tych zleceń zostało dokonanych z wolnej ręki, a ile po przeprowadzeniu przetargu w ramach zamówień publicznych (pkt 23 wniosku), zważywszy na to, że żądana informacja ma cechy informacji przetworzonej, organ wyznaczył zainteresowanej 30-dniowy termin, liczony od dnia doręczenia niniejszego pisma, do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej tej treści jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. M. W. pismem z dnia [...] marca 2014 r. podtrzymała swoje stanowisko o udostępnienie żądanej wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. informacji publicznej i zakwestionowała zasadność żądania przez organ wykazania interesu prawnego co do zagadnienia 23 wniosku. Następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. (wpływ do organu 22 kwietnia 2014 r.) M. W. zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. W skardze przyznała, iż organ udzielił jej odpowiedzi na część pytań, jednakże większość pozostawił bez odpowiedzi. Organ nie wydał też decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie pkt 23 wniosku, w dniu [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 29 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 5 maja 2014 r.) Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. oraz wskazując na okoliczność wydania decyzji z dniu [...] kwietnia 2014 r. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2014 r. skarżąca zakwestionowała zasadność nieudostępnienia jej żądanych informacji. Podnosiła, iż niezrozumiałe jest dlaczego odpowiedź na pytania takie jak kto zawierał umowę, kto podejmował merytoryczną decyzję o jej zawarciu, czy zasięgnięto opinii biegłego podejmując decyzję o zawarciu umowy, mają stanowić polemikę z Gminą. W dalszej części pisma skarżąca zastrzegła, iż nie jest stroną żadnego sporu z Gminą, lecz osobą zainteresowaną legalnym działaniem organów państwa. W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2014 r. Prezydent [...] wskazał, że skarżąca (tu w piśmie dokonano omyłki co do nazwiska skarżącej) jest pracownikiem adwokackiej spółki partnerskiej [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. w Urzędzie [...] adwokat M. J. – pełnomocnik G. C. usiłował uzyskać stanowisko organu dotyczące porozumień i umów zawartych pomiędzy [...] a G. C. regulujących zasady korzystania w latach 2006 – 2007 z nieruchomości stanowiących jej własność, a zajętych wcześniej pod budowę dróg publicznych. W ocenie organu, wnioski skarżącej złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej są wnioskami jedynie dla zachowania pozoru legalności postępowania w trybie tej ustawy i w żadnym stopniu nie zmierzają do poprawy funkcjonowania organu administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Są to w rzeczywistości wnioski w sprawie indywidualnej G. C. i jej pełnomocnika adwokata M. J. partnera kancelarii adwokackiej, w której skarżąca jest zatrudniona. W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2014 r. skarżąca zaprzeczyła, aby była stroną jakiegokolwiek sporu z Gminą i podniosła, iż organ, wbrew swoim twierdzeniom, takiego związku nie wykazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o wyżej ustalony stan faktyczny, zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Bezczynność rozumiemy na ogół jako bezczynność organu administracyjnego, która ma miejsce, gdy organ ten zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt 5 wyżej wskazanego przepisu). Na wstępie niniejszych wywodów należy wskazać, iż Prezydent [...] nie wykazał, aby w niniejszej sprawie (dotyczącej zagadnień wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2014 r. toczyło się pomiędzy skarżącą a organem postępowanie (cywilne, karne albo administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania karnego albo Kodeksu postępowania administracyjnego), które w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczałoby konstytucyjne prawo skarżącej do informacji publicznej w tym zakresie. Orzecznictwo i ustawa o dostępie do informacji publicznej uznaje jedynie, iż powszechność prawa do dostępu do uzyskania informacji publicznej, przewidzianej w tej ustawie, podlega ograniczeniu, gdy żądający udostępnienia danej informacji na gruncie tej ustawy, posiada jednocześnie inną drogę procesową do uzyskania tej informacji jako strona postępowania cywilnego, karnego albo administracyjnego i swoje prawa w tym zakresie może realizować na gruncie odpowiednich przepisów proceduralnych jako strona określonych postępowań. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, a przynajmniej nie została ona wykazana przez organ. Nadto organ, twierdząc, iż skarżąca jako osoba działająca w interesie własnym, nie ma prawa do żądania wnioskowanych informacji, sam postępuje niekonsekwentnie, udostępniając jednocześnie skarżącej niektóre z żądanych informacji (pismo z dnia [...] marca 2014 r.). Zatem, przystępując do meritum sprawy, należy rozważyć, odnośnie każdego z pytań zawartego we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., czy stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w dalszej kolejności ocenić, czy informacje publiczne zostały udostępnione. Ma rację organ, gdy twierdzi, iż zagadnienia opisane w pkt 2 oraz w pkt 13 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Informacja publiczna to informacja już istniejąca i formalnie utrwalona w dowolnej formie, a nie wytworzona przez organ na potrzeby danego pytania osoby zainteresowanej. Nadto żądana w tym zakresie przez skarżącą ocena prawna określonej umowy czy porozumienia także wymyka się z pojęcia informacji publicznej, albowiem opinie prawne, oceny legalności danych aktów, nie należą do kategorii informacji publicznej. Z tych przyczyn skargę w powyższym aspekcie należało oddalić, zgodnie z treścią art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 4 wyroku). Skarga musiała być również oddalona, jako niezasadna (pkt 4 wyroku) odnośnie pkt 1, 3, 5, 6, 12, 14, 16 i 17 wniosku a to z tego powodu, iż w powyższym aspekcie sprawy organ przesyłając pismem z dnia [...] marca 2014 r. M. W. porozumienie z 2007 r. oraz umowę z 2009 r. wraz z pełnomocnictwami osób podpisujących ze strony organu te dokumenty wykonał wprost żądania zawarte w pkt 1, 3, 12 i 14. Nadto przesłanie skarżącej tekstów rzeczonego porozumienia i rzeczonej umowy pozwala uzyskać odpowiedź na pytania opisane w pkt 5, 6, 16 i 17 wniosku, albowiem pytania te dotyczą esentaili negotii porozumienia i umowy. Odnośnie pkt 23 wniosku postępowanie zostało umorzone (pkt 2 wyroku), albowiem w dniu [...] kwietnia 2014 r., to jest po dacie wpływu skargi do organu (22 kwietnia 2014 r.), Prezydent [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 29 kwietnia 2014 r. Zatem odpadła potrzeba rozstrzygnięcia sprawy w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia ujęte w pkt 4, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 18, 19, 20, 21, 22 wniosku, stanowią w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie organ żądanej informacji skarżącej nie udostępnił w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i dlatego pozostawał w bezczynności, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało uwzględnieniem skargi (pkt 1 wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby wyżej stwierdzona bezczynność miała rażący charakter, czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Rozstrzygając sprawę w tym aspekcie, Sąd miał na uwadze, że organ terminowo odpowiadał na pisma skarżącej w niniejszej sprawie, w terminie udostępnił część żądanych informacji, a od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do daty wpływu do organu skargi upłynęło dwa miesiące. W stosunku do zagadnień określonych w pkt 10, 11, 21 i 22 wniosku organ w ogóle nie ustosunkował się w żadnej postaci. Zagadnienia czy określone działanie Burmistrza Dzielnicy [...] były przedmiotem kontroli zewnętrznej albo przedmiotem postępowania karnego albo dyscyplinarnego stanowią informację o działalności tegoż organu i dlatego mieszczą się bezsprzecznie w pojęciu informacji publicznej. Z kolei zagadnienia ujęte w pkt 7, 9, 18 i 20 wniosku zazębiają się, sprowadzają się one do ogólnego zagadnienia, czy organ przed zawarciem rzeczonego porozumienia oraz przed zawarciem rzeczonej umowy badał stawki z tytułu korzystania z nieruchomości. Zważywszy, iż kwoty wyliczone w oparciu o te stawki dotyczą wydatków publicznych, pytania te należą do sfery informacji publicznej. Nadto przeciwne twierdzenia organu w tym zakresie nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega potrzebę doprecyzowania przez zainteresowaną pytań w taki sposób, aby pytania te nie zazębiały się i pozwalały na udzielenie precyzyjnej odpowiedzi, jednakże zagadnienie to powinno zostać załatwione z ramach rozpatrzenia wniosku przez organ, poprzez zobowiązanie skarżącej do doprecyzowania pytań. Także zagadnienia ujęte w pkt 4, 8, 15 i 19 wniosku odnoszą się do wskazania czy zawarcie przedmiotowego porozumienia oraz umowy było poprzedzone stosownymi uchwałami organu, czy też wynikało z bezpośrednich działań osób zarządzających Dzielnicą [...]. W tym też zakresie pytania te stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą wprost sposobu działania organu w danej sprawie. Organ nie ustosunkował się do powyższego zagadnienia wynikającego wprost z powyższych pytań. Zatem wobec zagadnień określonych w pkt 4, 7, 8, 9, 15, 18, 19 i 20 wniosku organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.