II SAB/Wa 326/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi R. U. na bezczynność Instytutu [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Instytut [...] z siedzibą w W. do udzielenia informacji publicznej zawartej w punkcie 4b wniosku R. U. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Instytutu [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego R. U. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych, tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. R. J. U. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Dyrektora Instytutu [...] o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: 1) czy Instytut [...] zabronił laboratorium pod marką A. mieszczącemu się w budynku [...] w W. świadczenia komukolwiek płatnych usług laboratoryjnych, a w szczególności świadczenia tych usług klientom będącym osobami fizycznymi (pacjentom) zgłaszającym się do laboratorium? 2) jeśli tak – o szczegółowej treści tego zakazu, od kiedy on obowiązuje i jakie były przyczyny jego wydania; jeśli nie – o jednoznaczne poinformowanie, że zakaz taki nie został wydany, 3) o treści wszystkich dokumentów w tej sprawie wysłanych, otrzymanych lub sporządzonych przez Instytut [...], niezależnie od formy ich sporządzenia (pisma, umowy, korespondencja elektroniczna, faksy, inna forma), 4) o cenie obowiązującej za usługi laboratorium w marcu 2013 r. w zakresie: [...]: a) jaką Instytut pobiera za ww. badania od pacjentów płatnych b) jaką Instytut płaci laboratorium pod marką A. za pobranie materiału i wykonanie ww. badań, w sytuacji, gdy badania te zostają podzlecone przez Instytut wyżej wskazanemu laboratorium. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się dodatkowo do Dyrektora Instytutu [...] o wskazanie imienia i nazwiska osoby lub osób, które(a) w imieniu Instytutu [...] podjęła/y decyzję – w jakikolwiek sposób i w jakiejkolwiek formie (w tym również w formie ustalenia treści dokumentów postępowania konkursowego, jak też w formie ustalenia treści umowy) – zakazującą podmiotowi wybranemu w wyniku konkursu na udzielenie świadczeń zdrowotnych w zakresie wykonywania badań laboratoryjnych (nr sprawy [...]) wykonywania badań laboratoryjnych bezpośrednio pacjentom indywidualnym, zgłaszającym się "z ulicy" (tj. przyjmowania zleceń na usługi badań laboratoryjnych od pacjentów indywidualnych, niebędących pacjentami Instytutu). W dniu [...] kwietnia 2013 r. organ przesłał drogą e-mailowa odpowiedź, w której wyjaśnił, że od [...] marca 2008 r. A. z o.o. świadczy na potrzeby Instytutu [...] usługę w zakresie wykonywania badań diagnostycznych ([...]). Oferta Instytutu [...] dotycząca usług medycznych dla klientów indywidualnych jest bardzo szeroka i obejmuje także wykonywanie badań, których podwykonawcą jest A. Przyjmowanie opłat za badania dla klientów indywidualnych w A. odbywało się od listopada 2011 r. do końca lutego 2013 r. Decyzją poprzedniego z-cy dyrektora ds. klinicznych zostało to zmienione. Obecnie, tj. od [...] marca 2013 r. opłaty za wszystkie badania (także te wykonywane przez A.) przyjmowane są w Kasie I [...], przy Rejestracji Głównej, natomiast pobieranie materiału do badań realizuje A., w punkcie pobrań, bud. B, Ip. Uiszczanie opłat za badanie wykonywane na terenie I[...] w jednym miejscu, tj. w kasie I[...] ułatwia kontrolę przepływów finansowych i jest w interesie Instytutu. W kolejnym e-mailu z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano, iż decyzję podjął poprzedni zarząd (dr J. G.). Jeśli informacje, o które wnioskuje skarżący, nie są tajemnicą handlową, otrzyma je w terminie odpowiednim, koniecznym do zeskanowania w plik pdf. W dniu [...] maja 2013 r. R. J. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Instytutu [...], w której wniósł o nakazanie bezczynnemu podmiotowi rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślił między innymi, że instytut nie udzielił informacji na wszystkie pytania. Zdaniem skarżącego okoliczność, że przedmiotowe informacje udostępnił wcześniej M. L. jest bez znaczenia, gdyż informacja ta nie pochodzi od organu przedsiębiorcy (Dyrektora Instytutu). W odpowiedzi na skargę Instytut [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że zastępca dyrektora ds. klinicznych Instytutu [...] udzielił w tej sprawie odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2013 r. uzupełnionej kolejnym mailem z tego samego dnia. Natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. uwzględniono częściowo skargę w zakresie udzielenia odpowiedzi na inne pytanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. W szczególności w piśmie tym przedstawiono korespondencję pomiędzy uczestnikami postępowania konkursowego na udzielanie świadczeń zdrowotnych ([...]) z I[...] jako udzielającym zamówienia, w tym pismo z dnia [...] stycznia 2013 r., zastępcy dyrektora ds. klinicznych I[...], zawierające odpowiedź na (m.in.) pytanie o możliwość i wykonywania usług laboratoryjnych na rzecz innych podmiotów. Wskazano, że treść tej korespondencji jest udostępniona publicznie na witrynie internetowej I[...] (http://www.czd.pl/images/stories/zamówienia publiczne/ konkursy ogłoszenia medyczne/KOCZD10212/Odpowiedzi%20na%20pytania %201a.pdf). Nadto wskazał, że co do żądania udostępnienia informacji zgłoszonej jako rozszerzenie wniosku skarga jest w sposób oczywisty bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępnienia informacji. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Instytut [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wskazać należy, że żądana przez R. J. U. informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak, jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialriotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Podkreślić również należy, że organ ma obowiązek udzielić informacji we wnioskowanej formie. W ocenie Sądu Instytut [...] w sprawie niniejszej nie udzielił skarżącemu informacji na pytanie zawarte w punkcie 4b wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zakresie ceny jaką Instytut płaci laboratorium pod marką A. za pobranie materiału i wykonanie badań w sytuacji, gdy badania te są podzielone przez Instytut wyżej wskazanemu laboratorium. W piśmie skierowanym do skarżącego w dniu [...] czerwca 2013 r. (a więc już po złożeniu skargi do Sądu) Instytut wskazał, iż nie znajduje podstaw do udostępnienia skarżącemu tej informacji, bowiem stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji w tym zakresie wniosku organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie wydał w tej części decyzji o odmowie.zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem wniesienia skargi ze względu na przyczynę odmowy. Natomiast na pozostałe pytania skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ udzielił odpowiedzi częściowo w dniu [...] kwietnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. W tej sytuacji w pozostałej części skarga zasługuje na oddalenie. E-mailem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zastępca dyrektora do spraw klinicznych Instytut [...] (uzupełnionym e-mailem z tego samego dnia) udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że decyzja o niewyrażeniu zgody na wykonywanie badań dla pacjentów indywidualnych przez przyjmującego zamówienie na udzielenie świadczeń zdrowotnych w zakresie wykonywania badań laboratoryjnych została podjęta przez J. G. – ówczesnego zastępcę dyrektora ds. klinicznych Instytutu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazano dodatkowo, iż decyzja dyrektora G. została podjęta w toku ogłoszonego przez Instytut postępowania konkursowego na udzielanie świadczeń zdrowotnych ([...]). W odpowiedzi na pytanie jednego z uczestników postępowania przekazano również skarżącemu: 1. treść pytania skierowanego do I[...] w dniu [...].01.2013 r. (pyt. 2); 2. odpowiedź I[...], reprezentowanego przez zastępcę dyrektora ds. klinicznych, na pytania (w tym: pyt. 2) skierowana w dniu [...].01.2013 r. do wszystkich uczestników postępowania – udostępniona publicznie na witrynie internetowej I[...] (http://www.czd.pl/images/stories/zamówienia publiczne/konkursy ogłoszenia medyczne/KOCZD10212/Odpowiedzi%20na%20pytania%201a.pdf). Podano również ceny obowiązujące za usługi laboratoryjne pobierane przez Instytut od pacjentów indywidualnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 206 p.p.s.a.