II SAB/Wa 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. I. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - E. I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w udostępnieniu informacji publicznej, zażądanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji, art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie jakim prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, art. 33 i art. 35 ustawy z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w zakresie jakim przepisy te gwarantują jawności finansów publicznych oraz dostępność umów zawieranych w sterze finansów publicznych, art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez naruszenie terminów do odmowy udostępnienia informacji publicznej (przyjęcia, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej). W konkluzji skargi wniosła o: stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, zobowiązanie do wykonania wniosku z [...] kwietnia 2017 r. odnośnie punktów od 1 do 5 wniosku o udostępnienie informacji z [...] kwietnia 2017 r., zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowała do Prokuratury Krajowej żądanie udostępnienia informacji publicznej, w postaci umów zawartych z: G. B. dotyczącą kopi obrazów; J. G. dotyczącą czynności eksperckich i doradczych; E. T., P. N., J. K. dotyczącą czynności kancelaryjno-biurowych; 4. I. A. dotyczącą prowadzenia księgowości PKZP; 5. M. H. dotyczącą prowadzenia kasy PKZP. Zwróciła się także, w trybie dostępu do informacji publicznej, o informacje czy osoby wymienione w pkt. 3, 4, 5 są pracownikami prokuratury? Czy były nimi gdy zawierały umowy wymienione w wykazie umów cywilnoprawnych zawartych przez PK w 2016 r. ? Z jakich powodów PK zawiera umowy cywilnoprawne w zakresie wykonywania czynności wskazanych w pk.3-5 ? Czy osoby, z którymi zawarto takie umowy spełniają warunki stawiane przez przepisy pracownikom prokuratury ? We wniosku wskazała na art. 61 ust. Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 3a Prawa prasowego i poprosiła aby żądane informacje przekazać w formie elektronicznej na podany adres e-mail. Skarżąca nadmieniła, iż pismem z [...] maja 2017 r. została poinformowana o przedłużeniu terminu do wykonania wniosku - do dnia [...] maja 2017 r. Pismem z [...] maja 2017 r. termin do wykonania wniosku został ponownie przedłużony do dnia [...] maja 2017 r. i pismem z [...] maja 2017 r. Prokurator Krajowy wskazał, że wnioskowane w punktach 1-5 umowy cywilnoprawne nie stanowią informacji publicznej. W pozostałym zakresie Prokurator Krajowy udzielił wnioskowanej informacji. W ocenie skarżącej przedłużenie terminu do załatwienia tej sprawy, w oparciu o art. 13 ustawy o dostępie do informacji publiczne, jest możliwe jedynie gdy następuje udostępnieni żądanej informacji publicznej. Skoro Prokurator Krajowy uznał, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to przedłużając termin do udzielenia odpowiedzi naruszył prawo. Skarżąca kwestionuje twierdzenie organu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zakres prawa do informacji obejmuje umowy zawierane w sferze finansów publicznych - co do zasady potwierdza to art. 33 i art. 25 ustawy o finansach publicznych. Prokurator Krajowy nie przedstawił żadnych argumentów, uzasadniających swoje stanowisko. W tym zakresie skarżąca przywołała wyroki: SN z dnia 8 listopada 2012 r. I 190/12 i NSA z dnia 4 lutego 2015 r. I OSK 531/14. W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał stan faktyczny sprawy, jak w skardze. Prokurator Krajowy podtrzymał twierdzenie, iż wnioskowana w punktach 1-5 wniosku informacja, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał także, że o tym poinformował wnioskodawczynię bez zbędnej zwłoki. Organ argumentował, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Definicja ta jest obarczona błędem ignotum per ignotum, bowiem wyjaśnienie przez ustawodawcę pojęcia nieznanego nastąpiło przez posłużenie się pojęciem innym, lecz również nieznanym. Dlatego przepis art. 6 ustawy, który wymienia rodzaje informacji publicznej, ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, co stanowi w istocie informację publiczną. Nie ma on wprawdzie charakteru katalogu zamkniętego, ale wymienia te informacje, które stanowią informację publiczną, jak i wskazuje w ten sposób a contrario informacje, które nie mieszczą w tym pojęciu. Tak określonej definicji informacji publicznej nie można rozciągać na informacje, które w żaden sposób nic mieszczą się w zestawieniu, którym ustawodawca posłużył się w art. 6 ust. 1 ustawy. Informacją publiczną jest, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja z przebiegu efektów kontroli oraz wystąpienia. W zakresie tych pojęć nie mieszczą się umowy organu władzy publicznej. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy wyszczególnia informacje publiczne dotyczące majątku publicznego, lecz nie wymienia wśród nich umów zawieranych przez organ władzy publicznej. Umowy te nie należą też do żadnej innej kategorii informacji publicznej spośród wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) przewiduje jawność i udostępnianie na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publiczne umów w sprawach zamówień publicznych. Przepis ten byłby zbędny, gdyby wszelkie umowy zawierane przez organ władzy publicznej, w tym również te w sprawach zamówień publicznych, były dostępne w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednoznacznie wskazuje to na wolę ustawodawcy udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jedynie tego rodzaju umów, które zostały zawarte po przeprowadzeniu procedury określonej w Prawie zamówień publicznych, co uzasadnione jest w szczególności wartością umów normowanych przez tę ustawę. Oznacza to, że umowy o niewielkiej wartości nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prokurator Krajowy wskazał, iż w sytuacji gdy nie można dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1, organ powinien zastosować procedurę, o jakiej mowa w art. 13 ust. 2 tej ustawy. Nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia i przedłużał termin z art. 13 ust. 1ustawy, z tym że łącznie to przedłużenie nie może przekroczyć dwu miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2. Ocena, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w niektórych przypadkach możliwa jest dopiero po skompletowaniu danych, które są przedmiotem wniosku oraz przeanalizowaniu tych informacji pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie analiza, dokonana po zgromadzeniu wszystkich koniecznych informacji, wykazała, że wniosek w punktach od 1 do 5 nie dotyczy informacji publicznej, o czym wnioskodawczyni została powiadomiona bez zwłoki w terminie nieprzekraczającym 2 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie skarga na bezczynność Prokuratora Krajowego w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych i dotyczących części wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. - dotyczącego udostępnienie skarżącej informacji publicznej - umów zawartych z: G. B. dotyczącą kopi obrazów; J. G. dotyczącą czynności eksperckich i doradczych; E. T., P. J. K. dotyczącą czynności kancelaryjno-biurowych; I. A. dotyczącą prowadzenia księgowości PKZP; M. H. dotyczącą prowadzenia kasy PKZP – czyli pierwszych pięciu punktów wniosku. Pozostała część wniosku nie jest objęta skargą i nadto skarżąca w skardze wskazała, iż odnośnie pozostałej części wniosku żądane informację uzyskała. Nie jest zasadny zarzut skargi, naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany nie możne dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1, powinien zastosować procedurę, o jakiej mowa w art. 13 ust. 2 tej ustawy – czyli wskazać inny termin załatwienia sprawy. Nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia i przedłużał termin jej załatwienia z tym, że przedłużenie nie może przekroczyć dwu miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W istocie termin zawarty w art. 13 ustawy dotyczy przede wszystkim udostępnienia żądanej informacji (czyli udostępnienia jej wprost, albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia, przewidzianej w art. 16 ustawy), jednakże nie zawsze zobowiązany podmiot jest w stanie ustalić czy wniosek w ogóle dotyczy informacji publicznej, dlatego nie można odmawiać zastosowania uprawnienia do przedłużenia odpowiedzi na wniosek jedynie do sytuacji gdy żądanie stanowi ewidentnie informację publiczną. W niniejszej sprawie organ, w ramach terminu art. 13 ustawy, udostępnił skarżącej część informacji (poza sporem) zaś w zakresie części żądania – pierwsze pięć punktów wniosku – odmówił przymiotu informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zawsze ocena, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną jest możliwa bez dokładnego zbadania sprawy. Konieczne jest skompletowanie danych, które są przedmiotem wniosku oraz przeanalizowaniu tych danych pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też częściowo wniosek został przez organ uwzględniony. Skarżąca żądając udostępnienia informacji odnoście pkt od 1 do 5 wniosku lakonicznie powołała się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także na art. 3a Prawa prasowego. Natomiast w ogóle nie wskazał dlaczego żądana informację traktuje jako informację publiczną. Nadto Prawo prasowe stanowi dla dziennikarza nieco inny tryb dostępu do informacji (nie zawsze publicznej), niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, co mogło spowodować po stronie organu uzasadnioną wątpliwość – jak należy rozumieć przedmiotowy wniosek. Oczywistym jest, iż aby załatwić sprawę przedmiotowego wniosku, dotyczącego w istocie wielu informacji (we wniosku zawarto także poza pięcioma objętymi skargą jeszcze inne żądania) należało odnaleźć przedmiotowe umowy i co jest najważniejsze dla zasad procedowania w trybie ustawy przepisów ustawy o dostępie do informacji - ustalić czy przedmiot żądania w ogóle mieści się w zakresie przedmiotowym tej ustawy. Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest po stronie Prokuratora Krajowego naruszenia art. 13 ustawy, nie można także wskazać aby przedłużenie (o ustawowo przewidziany czas) załatwienia sprawy było całkowicie niezasadne. Bezczynność albo przewlekłość na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ani nie podejmuje innych działań przewidzianych w tej ustawie, albo działania takie podejmuje opieszale. Bezczynnością będzie także niezasadna odmowa zastosowania tej ustawy – poprzez nieprawidłowe uznanie braku informacji publicznej w żądaniach wniosku. W niniejszej sprawie takiej bezczynności brak. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Krajowy zasadnie odmówił przedmiotowym żądaniom – pkt od 1 do 5 wniosku – cech informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo powołanie się na art. 61 Konstytucji RP oraz na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie kreuje danego żądania, jako informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy, informacja publiczna musi dotyczyć spraw publicznych. Przykładowy katalog takich spraw zawiera art. 6 ustawy. Trafnie argumentuje Prokurator Krajowy, iż żądana informacja nie mieści się w żadnej z podanych w tym przepisie kategorii i nie jest także podobna do żadnej z tych kategorii. Z kolei analiza sprawy pod kątem wskazanym w skardze – ustawa o zamówieniach publicznych - z uwagi na wartość umów nie ma w sprawie odpowiedniego zastosowania. Trafnie argumentuje organ, iż art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych przewiduje jawność i udostępnianie na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej umów zawieranych w trybie zamówień publicznych. Przepis ten byłby zbędny, gdyby wszelkie umowy zawierane przez organ władzy publicznej, w tym również te w sprawach zamówień publicznych, były dostępne w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednoznacznie wskazuje to na wolę ustawodawcy udostępniania w trybie tej ustawy, jedynie tego typu umów, które zostały zawarte po przeprowadzeniu procedury określonej w Prawie zamówień publicznych - co uzasadnione jest w: szczególności wartością takich umów. Oznacza to, że umowy o niewielkiej wartości nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie stanowią zatem informacji publicznej. Powyższego zagadnienia - odmowy uznania za informacje publiczną zagadnień wskazanych jako pkt od 1 do 5 wniosku - nie można rozpatrywać w oderwaniu od udzielonej skarżącej przez organ odpowiedzi w zakresie pozostałej części wniosku, nie objętej skargą. Odpowiedź ta wyjaśnia dlaczego powyższe zagadnienia nie należą do kategorii informacji publicznej. Prokurator Krajowy w tym przedmiocie poinformował skarżąca, iż osoby wskazane w punktach 4 - 5 wniosku są pracownikami Prokuratury Krajowej. Natomiast osoby wymienione w punkcie 3 wniosku w czasie, gdy zawierały umowy nie były pracownikami prokuratury. Konieczność zawarcia umów zlecenia z osobami wymienionymi w punkcie 3 wniosku wynikała z niezbędności zapewnienia płynności i ciągłości pracy w Prokuraturze Krajowej z uwagi na powstanie nowych komórek organizacyjnych przy braku dodatkowych etatów. Natomiast potrzeba zawarcia umów z osobami wymienionymi w punktach 4 i 5 wniosku wynikła z konieczności zapewnienia prowadzenia Pracowniczej Kasy Zapomogowo - Pożyczkowej zgodnie z przepisami, w szczególności z zakresu rachunkowości. Nadmienił, że Pracownicza Kasa Zapomogowo - Pożyczkowa jest odrębną instytucją, nie wchodzącą w skład struktury Prokuratury Krajowej. Prokurator Krajowy poinformował również, że osoby z którymi zawarto umowy cywilnoprawne spełniały warunki stawiane przez przepisy pracownikom prokuratury. Nadto, ani we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. inicjującym sprawę, ani w skardze – gdy znana było już stanowisko organu co do negatywnej oceny tej części wniosku, poza ogólnymi stwierdzeniami odwołującymi się do Konstytucji RP oraz ustawy – Prawo zamówień publicznych, skarżąca w żaden sposób nie wskazała, odnosząc się do przedmiotu sprawy (in concreto), dlaczego, z jakich przyczyn punkty od 1 do 5 wniosku należy traktować jako informacje publiczną. Z kolei wskazywane w skardze dwa wyroki Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą innych spraw o znacznie szerszej materii publicznej. Podkreślić tu należy, iż zasada dostępu do informacji publicznych to nie dostęp do wszelkich możliwych informacji, będących w posiadaniu organów. Celem tej zasady jest udostępnienie ogółowi obywateli spraw publicznych – czyli dostępu do spraw ważnych dla społeczeństwa, mających istotne znaczenie polityczne, gospodarcze, naukowe, społeczne itp. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.