II SAB/Wa 328/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. W. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej: "PRM", "organ"), w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2024 r. Skarżący, powołując ustawę z dnia 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji: "1) czy w strukturach władzy aktualnie rządzących, np. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów itp., jest zlokalizowana komisja obiecana przez Pana Premiera Donalda Tuska, która opracowuje obiecany Polakom audyt dotyczący działań rządów Zjednoczonej Prawicy w latach 2015-2023, 2) kiedy ten materiał będzie przedstawiony Polakom?". Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała Skarżącego, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji. Organ, nie dysponując daną informacją, nie może jej udostępnić. Nadto wskazano, że Rząd Rzeczypospolitej Polskiej podejmuje różnorodne działania w zakresie oceny dotychczasowych praktyk administracyjnych oraz gospodarki finansami publicznymi. Zgodnie z podpisanym w dniu 9 sierpnia 2024 r. porozumieniem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Finansów oraz Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny prowadzą prace dotyczące oceny ochrony interesu Skarbu Państwa w procesie gospodarowania środkami publicznymi w latach 2016-2023. Działania te obejmują analizę rożnych obszarów funkcjonowania administracji oraz audyt podmiotów, które były zaangażowane w procesy decyzyjne w tym okresie. Szersze informacje dotyczące zakresu tych działań, w tym lista podmiotów objętych audytem, są dostępne na stronie Ministerstwa Finansów oraz Krajowej Administracji Skarbowej. Nadto wskazano, że w przypadku dodatkowych pytań dotyczących działań podejmowanych przez poszczególne ministerstwa, istnieje możliwość bezpośredniego kontaktu z Ministerstwem Sprawiedliwości, Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwem Finansów oraz Krajową Administracją Skarbową. Dane kontaktowe znajdują się na odpowiednich stronach internetowych. Pismem z dnia 2 marca 2025 r. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na brak odpowiedzi Pana Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska lub umocowanych przedstawicieli, na zadane pytania dotyczące obiecanego Polakom audytu działalności rządów Zjednoczonej Prawicy w latach 2015 - 2023 w ramach stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)". W uzasadnieniu skargi powołał się na liczne pisma kierowane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w tym na pismo z dnia [...] października 2024 r. oraz na pismo z dnia 14 stycznia 2025 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów. Wskazał, że na postawione pytania dotyczące ww. audytu nie otrzymał żadnej konkretnej odpowiedzi. Zwrócił uwagę na problem komunikacji społecznej podnosząc, że obywatelskie prawo do informacji publicznej wynikające z Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej zyskało status prawa publicznego. Prawo to powinno być realizowane nie tylko w interesie osoby fizycznej, lecz również w interesie społeczeństwa - tak jak w przypadku podnoszonej przez Skarżącego kwestii dotyczących ww. audytu. Zaznaczył, że audyt ten był przedmiotem wielu rozmów i obietnic Przewodniczącego Platformy Obywatelskiej Donalda Tuska zarówno w czasie kampanii wyborczej w 2023 r., jak i w czasie pełnienia przez ww. obowiązków Prezesa Rady Ministrów. Jednak przez kilka miesięcy Skarżący nie otrzymywał żadnych informacji na wskazany temat. Z tego względu skierował wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślając, że urząd Prezesa Rady Ministrów również podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła o: - odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej merytorycznego rozpoznania w zakresie, w jakim dotyczy ona rozpatrywania skarg powszechnych lub wniosków, o których mowa w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", - oddalenie skargi w zakresie w jakim dotyczy ona bezczynności organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania wniosków i skarg w rozumieniu działu VIII k.p.a., ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd administracyjny kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wnioski, o których mowa w dziale VIII k.p.a., nie zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ podniósł również, że wystąpienie Skarżącego z dnia 14 stycznia 2025 r. stanowi wyraz jego niezadowolenia, który można kwalifikować jako skargę powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a. albo jako wniosek podlegający załatwieniu wedle przepisów Działu VIII k.p.a. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów czy też Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, nie były zobowiązane w przedmiotowej sprawie do podjęcia czynności w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Nie można więc skutecznie zarzucić organowi, iż działał niewłaściwie, czy też, że nie podjął stosownego działania w tym zakresie. Organ zaznaczył, że działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg powszechnych bądź wniosków, o których mowa w k.p.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w tym zakresie. Prawidłowość prowadzenia ww. postępowania przez organ nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a brak kognicji sądu stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Organ powołał się również na wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2024r. wskazując, iż odpowiedź na tenże wniosek została udzielona w piśmie z dnia 6 listopada 2024 r. W tym kontekście organ poddał analizie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołując się do licznych poglądów orzecznictwa m.in. odnośnie wykładni pojęcia "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał w szczególności, że nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznej podania dotyczące zagadnień wykraczających poza sferę faktów - w szczególności o dokonanie oceny czy wyrażenie opinii w danej sprawie. Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej może być pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacją publiczną jest bowiem informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Organ zaznaczył, że wnioski dotyczące informacji publicznej wniesione do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zostały załatwione zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, bowiem w przypadku braku wnioskowanej informacji, pismo informujące o tym fakcie jest właściwym sposobem załatwienia sprawy. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2025 r. Skarżący zakwestionował stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Podniósł m.in., że nie używał w swojej skardze sformułowania "bezczynność", lecz podnosił brak jednoznacznej odpowiedzi KPRM na pytania zadawane Premierowi i KPRM, w których padały sformułowania, że "organ - KPRM nie dysponuje daną informacją, nie może jej udostępnić" - email KPRM z dnia 6 listopada 2024 r. (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa niniejsza dotyczy skargi A. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pozostałe, wymienione przez Skarżącego pisma, w tym pismo z dnia 14 stycznia 2025 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów, dotyczące tej samej kwestii (tj. "audytu działalności rządów tzw. Zjednoczonej Prawicy w latach 2015 - 2023") Sąd uznał za kontynuację i uzupełnienie ww. wniosku. W związku z powyższym sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie rozpoznał wniosku w inny, prawnie dopuszczalny sposób, tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, umorzenie postępowania, poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. bądź poinformowanie, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Prezes Rady Ministrów, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Treść żądania wniosku z dnia [...] października 2024 r. dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia [...] października 2024 r. dotyczący informacji na temat działania w strukturach KPRM "komisji mającej opracować audyt dotyczący rządów Zjednoczonej Prawicy w latach 2015 - 2023" oraz materiału mającego stanowić efekt działania tejże komisji, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym Skarżący w sposób jednoznaczny powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zatem prawidłowym do rozpoznania wniosku był tryb przewidziany w tejże ustawie. W sprawie nie miał zastosowania art. 221 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dział VIII "Skargi i wnioski"). Oznacza to, że brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., jest właściwy do rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Z odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. udzielonej Skarżącemu w piśmie z dnia 6 listopada 2024 r. wynika w sposób jednoznaczny, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Organ bowiem, powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p., stwierdził, że nie dysponując żądaną informacją, nie może jej udostępnić. Jednocześnie organ wskazał, że we współpracy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministrem Finansów, Ministrem Sprawiedliwości i Prokuratorem Generalnym, podejmuje różne inne działania dotyczące oceny ochrony interesu Skarbu Państwa w procesie gospodarowania środkami publicznymi w latach 2016 - 2023. Nadto organ poinformował Skarżącego o możliwości skierowania pytań dotyczących zakresu tychże działań bezpośrednio do ww. podmiotów. W ocenie Sądu, wobec nieposiadania żądanych informacji, organ prawidłowo (w formie pisemnej) poinformował Skarżącego o tym fakcie. Uczynił to jednak z naruszeniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek - wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej w formie wiadomości email - wpłynął do organu w dniu [...] października 2024 r., zaś odpowiedź została skierowana do Skarżącego dopiero w dniu 6 listopada 2024 r. (również w formie wiadomości email). Organ dopuścił się zatem zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Podkreślić należy, że oceniając zasadność skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd bada zarówno sposób rozpoznania wniosku (ocenia, czy odpowiedź została udzielona w formie przewidzianej w u.d.i.p. oraz czy wyczerpuje ona przedmiot wniosku), jak i terminowość rozpoznania wniosku. W niniejszej sprawie organ rozpoznał wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2024 r. z naruszeniem ustawowego terminu. W związku z tym Sąd stwierdził, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ, jakkolwiek z naruszeniem ustawowego terminu, udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek, zaś nieznaczna zwłoka w tym zakresie nie pozwala uznać, że bezczynność ma postać kwalifikowaną. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (w wysokości 100 złotych) Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.