II SAB/Wa 331/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C.K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – W dniu [...] kwietnia 2016 r. C. K. złożył do Prezydenta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym prosił o udostępnienie nazwy i siedziby grupy religijnej (sekty), do której przynależy H. G., Prezydent [...]. Jednocześnie wnioskodawca był zainteresowany tym "czy Urząd Miasta [...] zbadał, w jakim stopniu duchowo kontrolowana przez sektę jest Pani Prezydent". Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] organ poinformował stronę, że żądana informacja nie wypełnia definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" ponownie wniósł o udostępnienie żądanych danych. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zgodnie z którym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. C. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 23 maja 2016 r. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa procesowego i materialnego. Stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, twierdząc, że każda informacja mająca wpływ na sprawy publiczne stanowi informację publiczną. Prezydent [...] jest osobą publiczną i przynależność go określonej grupy religijnej ma wpływ zarówno na jego działania jak również na funkcjonowanie urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie sposób uznać, aby informacja dotycząca tak wrażliwej sfery życia człowieka jak przynależność do "grupy religijnej", miała jakikolwiek związek ze sprawami publicznymi. W sprawie nie ma znaczenia fakt, że informacja dotyczy funkcjonariusza publicznego, jakim bez wątpienia jest Prezydent [...]. Zdaniem organu przekonania religijne nie mają żadnego związku z działalnością Prezydenta [...] i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Informacja ta nie niesie za sobą żadnego komunikatu odnoszącego się do wykonywanych zadań władzy publicznej, czy gospodarowania majątkiem publicznym. W związku z tym do udostępnienia tej informacji nie może znaleźć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie charakter żądanych przez skarżącego informacji, zdaniem organu, nie ma podstaw do zastosowania art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ograniczenia dostępu przedmiotowych danych z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Takie działanie byłoby możliwe jedynie w sytuacji, w której wnioskodawca żądałby informacji mającej charakter publiczny. Jeżeli organ administracji publicznej dochodzi do wniosku, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie stosuje przepisów u.d.i.p., a jedynie informuje stronę o tym fakcie w drodze czynności materialno-technicznej. Organ podkreślił, że przekonania religijne czy przynależność wyznaniowa należą do danych wrażliwych. Przetwarzanie takich danych jest zabronione zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Za nieuzasadniony uznał organ zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa procesowego poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialno-technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że przepisy u.d.i.p. nie mają w sprawie zastosowania. Taka realizacja wniosku jest, zdaniem organu, prawidłowa i nie sposób twierdzić, aby organ pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie Prezydent [...] dwukrotnie (pisma z dnia [...] i [...] kwietnia 2016 r.) poinformował stronę o tym, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p. Pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe z dnia [...] października 2016 r. W treści pisma wniesione zostało żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ załatwiając negatywnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, de facto odmawia udzielenia żądanej informacji, a zatem rozstrzyga w przedmiocie wniosku. Negatywne rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno gdy wynika ono z powołania się na przesłanki z art. 5 ustawy, jak też będące wynikiem oceny charakteru żądanej informacji winno przybrać formę decyzji zawierającej argumentację merytoryczną. Ocena charakteru żądanej informacji powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji odmownej, albowiem wnioskodawca ma prawo uzyskać wiedzę na temat motywów, jakimi kierował się organ zajmujący negatywne stanowisko odnośnie jego wniosku. Takie działanie organu byłoby zgodne m. in. z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 9 k.p.a.) ale także z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W przypadku gdy organ załatwia wniosek zwykłym pismem, dochodzi do sytuacji, w której ocena charakteru żądanej informacji wraz z merytoryczną argumentacją jest przerzucona na Sąd. Jeśli, zdaniem organu, przedmiotowe postępowanie nie może być wszczęte, organ powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p., gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec treści powyższego przepisu ustawy, nie budzi wątpliwości fakt, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W takiej sytuacji koniecznym jest rozważenie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Rozważania te należy rozpocząć od wyjaśnienia, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena charakteru prawnego żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacji, a mianowicie ocena tego, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Skarżący we wspomnianym wniosku zwrócił się do Prezydenta [...], o udostępnienia nazwy i siedziby grupy religijnej (sekty), do której przynależy H. G. Ponadto skarżący był zainteresowany tym, "czy Urząd Miasta [...] zbadał, w jakim stopniu duchowo kontrolowana przez sektę jest Pani Prezydent". W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie odnosi się do spraw publicznych. Informacja ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego, czy też ze sprawowaniem funkcji organu wykonawczego – prezydenta jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest miasto [...]. Żądana informacja nie dotyczy też w żaden sposób realizacji przewidzianych prawem zadań spoczywających na prezydencie miasta. W takiej zaś sytuacji prawidłowym sposobem załatwienia wniosku skarżącego było poinformowanie go, że objęta wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ trafnie zauważył, że w przedstawionym przypadku nie było podstaw do wydawania odmownej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 10/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie mają zastosowania uregulowania dotyczące terminów jej udostępnienia zawarte w art. 13 ust. 1 i 2, ani wymóg z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powtórzyć więc przyjdzie, iż właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też organ uczynił, uznając iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, odpowiadając na wniosek strony pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Mając powyższe na względzie, sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.