II SAB/Wa 333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego do rozpatrzenia wniosku M. Z. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego na rzecz M. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Z. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił ze skargą na bezczynność Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego (zwanego dalej: "Prezesem Urzędu") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący zwrócił się do Urzędu Dozoru Technicznego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "jakie urządzenia, wykorzystywane przez W. G., prowadzącego działalność gospodarczą w T., przy ul. [...], zostały zgłoszone do Urzędu, w szczególności czy zostało zgłoszone korzystanie z 3 zbiorników materiałów sypkich". W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, iż W. G. prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której m.in. eksploatuje zbiorniki (silosy) materiałów sypkich. Z uwagi na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, Skarżący jest zainteresowany uzyskaniem informacji dotyczącej bezpieczeństwa i zgodności z prawem tej działalności. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor Oddział Terenowego Urzędu Dozoru Technicznego w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") udzielił odpowiedzi na wniosek, informując Skarżącego, iż wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej i w związku z tym, nie mogą zostać udostępnione. Zdaniem organu, żądanie Skarżącego dotyczy bowiem sprawy indywidualnej podmiotu niewykonującego zadań publicznych. Dyrektor Oddziału wyjaśnił przy tym, iż informacje o "zgłoszonych przez inny podmiot urządzeniach technicznych dotyczy co do zasady indywidualnej sprawy tego podmiotu niewykonującego zadań publicznych (eksploatującego) i jako takie podlegają w Urzędzie Dozoru Technicznego ochronie przed ujawnieniem". Skarżący wystąpił do organu pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., w którym odniósł się do udzielonej odpowiedzi, wskazując w szczególności, że opiera się ona na błędnym rozumieniu pojęcia informacji publicznej. Podniósł, iż występując z wnioskiem nie interesowało go to czy W. G. zgłosił do Urzędu – urządzenia przez siebie wykorzystywane, ale to czy Urząd wykonuje wobec tych urządzeń przewidziany prawem dozór techniczny. Z tego względu Skarżący sprecyzował, że wnosi o udzielenie informacji publicznej o "rodzaju urządzeń i zakresu dozoru technicznego wobec nich sprawowanego, a dotyczących urządzeń eksploatowanych przez W. G., prowadzącego działalność gospodarczą w T., przy ul. [...]". W odpowiedzi na pismo Skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Oddziału poinformował go w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., że jego żądanie nie mieści się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej. Zdaniem organu, informacje dotyczące rodzajów eksploatowanych urządzeń technicznych nie zawierają treści o charakterze publicznym. W ten sam sposób organ ocenił również pytanie o "zakres dozoru technicznego wobec urządzeń technicznych eksploatowanych przez W. G.". W ocenie Dyrektora Oddziału, forma (zakres) dozoru technicznego poszczególnych rodzajów urządzeń technicznych wynika z obowiązujących przepisów o dozorze technicznym, co w konsekwencji oznacza, że informacja taka dotyczy obowiązującego prawa i nie może zostać potraktowana jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Skarżący wystąpił z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. orzekł brak podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Pismem z dnia 11 marca 2019 r. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezesa Urzędu w udostępnieniu informacji o urządzeniach zgłoszonych do Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w [...], a wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez osobę trzecią w T., przy ul. [...], wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie go do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie wnosił o udzielenie ogólnej informacji o rodzaju urządzeń podlegających dozorowi oraz jego zakresie, lecz o udostępnienie informacji o urządzeniach wykorzystywanych przez konkretną osobę w konkretnym miejscu. Podkreślił przy tym, że organ nie stwierdził, czy posiada tę informację, czy też nie (tj. czy urządzenia zostały zgłoszone), co dla Skarżącego byłoby już udzieleniem informacji. Natomiast stanowisko organu, zgodnie z którym wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznego jest nieprawidłowe. W jego ocenie, prowadzenie działalności polegającej na produkcji kostki brukowej przy wykorzystaniu dużych ilości sypkiego cementu oraz fakt zgłoszenia (lub jego braku) urządzeń do organu nadzoru technicznego ma istotny wpływ na środowisko oraz okolicznych mieszkańców i z całą pewnością informacje w tym zakresie stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł jej oddalenie podnosząc, iż nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego. Wskazał, że Skarżącemu została udzielona odpowiedź w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ podtrzymał również stanowisko Dyrektora Oddziału, że informacje na temat, jakie urządzenia zostały zgłoszone pod dozór techniczny – nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił przy tym, że Skarżący wniósł o udzielenie mu informacji nie na temat działania Urzędu Dozoru Technicznego, a na temat podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, a konkretnie, jakie urządzenia są wykorzystywane przez ten podmiot w działalności gospodarczej. Podstawą tego wystąpienia było, jak wskazał Skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., "uzyskanie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i zgodności z prawem w/w działalności". Z tych też powodów oraz biorąc pod uwagę treść sformułowanego pytania w przedmiotowym wniosku organ uznał, że jego zakres dotyczy sprawy indywidualnej, konkretnego przedsiębiorcy i jego działalności, a nie materiałów, ani też faktów lub danych publicznych. Ponadto uznał, że żądana informacja nie jest informacją niezbędną dla ochrony interesu publicznego. Troska Skarżącego o kwestie bezpieczeństwa i zgodności z prawem prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi – w ocenie organu – wystarczającej przesłanki w ocenie do uznania obowiązku udzielenia takiej informacji we wskazanym zakresie. W przypadku bowiem jakichkolwiek wątpliwości, co do prawidłowości działania podmiotu gospodarczego, każdemu obywatelowi służy prawo zgłoszenia ich do stosownych organów, które mają z kolei obowiązek podjęcia działań kontrolnych i wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości. Reasumując, uzyskanie przez Skarżącego żądanych informacji w żaden sposób nie poprawiłoby bezpieczeństwa publicznego ani nie doprowadziło do stanu zgodnego z prawem. Informacje te miałyby zatem znaczenie wyłącznie dla Skarżącego. Z tych względów, Prezes Urzędu ocenił zakres żądanej informacji jako niemieszczący się w pojęciu informacji publicznej, o czym Skarżący został poinformowany w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 61/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał ją do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że Prezes Urzędu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosowanie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania Skarżącego była informacja publiczna, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora Oddziału zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., podtrzymanego przez Prezesa Urzędu w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym, przedmiotem żądania Skarżącego była "informacja o rodzaju urządzeń technicznych eksploatowanych przez W. G." czy też by Skarżący zwrócił się li tylko z pytaniem o to "jakie urządzenia są wykorzystywane przez ten podmiot w działalności gospodarczej". Jakkolwiek dostrzec należało, że sposób sformułowania zakresu żądania we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. mógł doprowadzić do przyjęcia, że Skarżący zwraca się o udzielenie mu informacji, jakie urządzenia zostały zgłoszone do Urzędu Dozoru Technicznego w [...] przez konkretną osobę prowadzącą działalność, w ramach której wykorzystywane są urządzenia podlegające dozorowi technicznemu, zatem w istocie o informacje dotyczące sposobu zachowania przedsiębiorcy wobec organu władzy publicznej, niemniej jednak żądanie to zostało następnie sprecyzowane w sposób wyraźny i jednoznaczny w piśmie Skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. poprzez wskazanie, że przedmiotem wniosku są działania Urzędu Dozoru Technicznego w [...] polegające na "sprawowaniu" dozoru technicznego wobec urządzeń eksploatowanych przez konkretny podmiot, a ściślej o zakres sprawowanego dozoru technicznego i urządzenia nim objęte. W tym stanie rzeczy, Sąd zgodził się ze Skarżącym, że organ, udzielając odpowiedzi w dniu 21 grudnia 2018 r., nie tylko w sposób wadliwy ocenił zakres przedmiotowy wniosku, ale również dokonał nieprawidłowego założenia, że dotyczył on jedynie informacji odnoszącej się do działalności podmiotu niewykonującego zadań publicznych, czy też by stanowił pytanie o wykładnię obowiązującego prawa. Sąd uznał natomiast, że wniosek Skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., sprecyzowany w dniu [...] grudnia 2018 r., dotyczył informacji publicznej z wyłuszczonych niżej względów. Przypomnieć na wstępie należy, iż definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 667), dozorem technicznym są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych i urządzeń do odzyskiwania par paliwa oraz działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w tych obszarach. Już tylko w oparciu o tę definicję ustawową przyjąć należy, że dozór techniczny mieści się w kategorii działań mających wpływ na sferę publiczną, skoro sam ustawodawca wiąże omawiane pojęcie z bezpieczeństwem publicznym. Formy dozoru technicznego nad urządzeniami określone zostały w przepisach art. 12 ustawy, zaś czynności organów go sprawujących w art. 13. Z kolei, zgodnie z art. 14 ustawy o dozorze technicznym, urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Przenosząc powyższe poglądy na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdza, że informacje o zakresie sprawowanego dozoru technicznego stanowią informacje o charakterze publicznym. Walor ten posiadają przy tym zarówno indywidualne postępowania prowadzone przez właściwe jednostki dozoru technicznego, jak również wydawane przez nie decyzje. Tym samym za informację publiczną niewątpliwie uznać należy wszelkie działania, jakie podejmują te jednostki wykonując ustawowe obowiązki wynikające z ustawy o dozorze technicznym. O ile zatem udzielając Skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor Oddziału prawidłowo wskazał, że pytanie o to, czy jakiś podmiot dokonał zgłoszenia eksploatowanych przez siebie urządzeń właściwemu urzędowi dozoru technicznego nie mieści się w zakresie przedmiotowym informacji o działalności jednostek dozoru technicznego (podmiotów władzy publicznej), to już zakres żądania określony w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. bezspornie pozwalał przyjąć, że Skarżący żąda udostępnienia informacji o działalności organu władzy publicznej. Nie można przy tym uznać, że Skarżący winien poszukiwać odpowiedzi na wniosek w przepisach ustawy o dozorze technicznym. Skoro bowiem przepis art. 12 tej ustawy przewiduje różne formy dozoru technicznego, to w sytuacji jego wykonywania nad urządzeniami eksploatowanymi przez W. G., organ winien udzielić zindywidualizowanej informacji w tym zakresie, o ile znajdowała się ona w jego posiadaniu. Jak wynika natomiast z niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, jednostki dozoru technicznego, do których wystąpił Skarżący, w tym Prezes Urzędu, nie udostępniły mu żądanych informacji, nieprawidłowo przyjmując, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z tych względów stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go w sposób odpowiadający prawu. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził przy tym, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W szczególności zauważyć należy, iż Dyrektor Oddziału udzielił Skarżącemu odpowiedzi w terminach wymaganych przez u.d.i.p., co prowadzi do przyjęcia, że stwierdzony stan bezczynności w niniejszej sprawie nie był skutkiem zignorowania jego wniosku, lecz wynikał z odmiennej oceny prawnej w zakresie przypisania żądanym informacjom waloru informacji publicznej. Końcowo wskazać trzeba, iż nie sposób zgodzić się z wywiedzionym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Prezesa Urzędu, że warunkiem uzyskania żądanej przez Skarżącego informacji publicznej była jej "niezbędność" dla ochrony interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1), zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Warunkiem uzyskania informacji publicznej nie jest również wskazywane przez organ "przyczynienie się do poprawy bezpieczeństwa publicznego", czy też "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem". Z tego względu, motywacja jaka kierowała Skarżącym przy wystąpieniu o informację publiczną jest obojętna w świetle u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym jednolicie, że z woli ustawodawcy osoba żądająca udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tylko w przypadku, gdy żądana informacja stanowi "informację przetworzoną", na co wskazuje przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od tego, iż trudno dopatrzeć się, by ustalenie przez organ informacji o zakresie sprawowanego dozoru technicznego w odniesieniu do urządzeń eksploatowanych w określonym miejscu przez wskazanego z imienia i nazwiska przedsiębiorcę, mogłoby powodować ponadstandardowy nakład pracy podmiotu zobowiązanego (wymagający użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych), to nie sposób stwierdzić, by organ zmierzał w niniejszej sprawie do odmowy udostepnienia Skarżącemu żądanych informacji z tego właśnie względu, bowiem wymagałoby to po pierwsze wezwania wnioskodawcy do wykazania istotnego znaczenia żądania dla interesu publicznego, a po drugie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Za niezrozumiałe uznać należało również stanowisko Dyrektora Oddziału wyrażone w udzielonej Skarżącemu odpowiedzi z dnia [...] listopada 2018 r., zgodnie z którym, informacje o zgłoszonych przez "inny podmiot" urządzeniach technicznych podlegają w Urzędzie Dozoru Technicznego "ochronie przed ujawnieniem". Zauważyć bowiem trzeba, iż fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności osób niepełniących funkcji publicznych, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Informacja taka nadal jest informacją publiczną, lecz zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 213/14) Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.