II SAB/Wa 335/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. do rozpoznania wniosku skarżącego P. S. z dnia 26 lipca 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. na rzecz skarżącego P.S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia 26 lipca 2011 r., z powołaniem się na ustawę do informacji publicznej, P. S. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. o przesłanie najlepiej drogą elektroniczną na podany adres, kopii następujących dokumentów: 1. polecenia Departamentu Sądów Powszechnych Ministerstwa Sprawiedliwości (2 maja br.), 2. sprawozdania z lustracji i zarządzeń polustracyjnych oraz informacji o środkach dyscyplinujących, 3. wstępnej informacji Prezesa Sądu Okręgowego w W. o wykonaniu zarządzeń (zaleceń) polustracyjnych (nadesłanej 15 lipca br.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Wiceprezes Sądu Apelacyjnego w W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zaś zawarta w dokumentach informacja nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Stwierdził też, że zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002 r. w sprawie trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (Dz. U. Nr 187, poz. 1564), lustracja ma na celu zbadanie określonej problematyki z zakresu działalności administracyjnej sądu oraz ocenę pracy w zakresie sprawności postępowania i terminowego wykonywania czynności przez poszczególnych sędziów. Z powołanego przepisu oraz § 16, § 17 i § 19 cytowanego rozporządzenia, zdaniem Wiceprezesa Sądu Apelacyjnego w W., wynika, że lustracja jest czynnością wewnętrzną, której wyniki służą usprawnieniu działalności sądu, wyeliminowaniu uchybień, a informacja zawarta w protokole polustracyjnym nie posiada waloru informacji publicznej. W skardze na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. P. S. podniósł, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówiono mu przesłania, w ramach dostępu do informacji publicznej, kopii dokumentów żądanych wnioskiem z dnia 26 lipca 2001 r. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do przekazania skarżącemu żądanych informacji w terminie tygodnia od uprawomocnienia się wyroku i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że dokumenty urzędowe wystawiane w ramach nadzoru administracyjnego nad czynnościami sądów, są informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i lit. c oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że zarzut bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa nie jest uzasadniony. Terminy wskazane w art. 13, § 14 i § 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, są terminami procesowymi, lecz mają charakter instrukcyjny. Mogą być one skracane, a ich przekroczenie nie ma znamion bezczynności. Pełnomocnik stwierdził też, że terminy w korespondencji ze skarżącym nie zostały rażąco naruszone, zaś na wniosek z dnia 26 lipca 2011 r. skarżący otrzymał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmowę udostępnienia informacji. Ponadto niedotrzymanie instrukcyjnego terminu spowodowane zostało "potrzebą posiadania odpowiedniej ilości czasu, tak, aby w sposób prawidłowy ze względu na specyfikę wniosku, podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji". Pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy. Nie niosą one w swej treści żadnego komunikatu o sprawach publicznych, do którego dostęp zapewnia przepis powołanej ustawy. Ponadto analiza art. 6 cyt. ustawy wskazuje, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, gdy tymczasem wniosek skarżącego w zakresie postępowań polustracyjnych dotyczył zamierzeń sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 42, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji przewidzianego w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1). Ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia, że "każdemu" przysługuje prawo do informacji publicznej, precyzuje to zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie prawo. Pojęcie "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub każdy podmiot prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor publicznych, a nadto wskazuje, w jakich przypadkach dostęp ten podlega ograniczeniu. Omawiana ustawa znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, kiedy spłoniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, czyli organ, od którego żąda się informacji, jest organem obowiązanym na gruncie ustawy, zaś żądana informacja jest informacją publiczną w jej rozumieniu. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Apelacyjnego w W., a więc organ władzy sądowniczej, w myśl art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Natomiast żądane przez skarżącego informacje, są zdaniem Sądu informacjami publicznymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem definicji informacji publicznej, stanowiąc jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowo wymienia ona ponadto informacje mające walor informacji publicznych w art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i lit. c) udostępnieniu podlega dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a nadto treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Takich informacji dotyczy bez wątpienia wniosek skarżącego z dnia 26 lipca 2011 r. Zgodnie bowiem z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002 r. w sprawie sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (Dz. U. Nr 187, poz. 1564), lustracja ma na celu zbadanie określonej problematyki z zakresu działalności administracyjnej sądu oraz ocenę pracy w zakresie sprawności postępowania i terminowego wykonywania czynności przez poszczególnych sędziów. Wskazana wyżej lustracja to nic innego niż forma kontroli, gdyż w świetle słownikowego znaczenia tego słowa, "lustracja" to przegląd czegoś, kontrola, obejrzenie kogo lub czego (Mały Słownik Języka Polskiego pod redakcją S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, wyd. piąte, PIW, Warszawa 1989, s. 353). Zatem nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącego informacje, to informacje publiczne, o których mówi powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku pełnomocnika organu zawartego w odpowiedzi na skargę, informacje te niosą w swej treści ważny komunikat o sprawach publicznych. Wskazują mianowicie, z jakich powodów nie jest realizowane określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nie udzielając więc żądanej informacji publicznej bądź też nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia ze względu na wyłączenie jej jawności (art. 16 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 zd. 1), Prezes Sądu Apelacyjnego w W. pozostawał w bezczynności. W świetle bowiem orzecznictwa i doktryny, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (w przypadku informacji publicznej – czynności materialno-technicznej jej udostępnienia). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana, wyrażający się stwierdzeniem, np. tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Należy zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej, na wniosek określony w art. 13 ust. 1 ustawy, ma charakter procesowy, lecz oznacza to tylko tyle, że jego upływ nie pozbawia organu administracji publicznej zdolności orzekania w sprawie, czy też podjęcia stosownej czynności. W przypadku jego przekroczenia bowiem, wydana w sprawie decyzja lub podjęta czynność materialnoprawna, jest ważna i skuteczna. Nie do zaakceptowania jest natomiast pogląd, że nieznaczne, jak to ujął pełnomocnik, jego przekroczenie, nie ma znamion bezczynności. Powyższe zagadnienie zostało już przez Sąd wyjaśnione przy okazji wykładni pojęcia bezczynności. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego odnośnie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym. Jego wykładni sądy dokonywały przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Na tle wykładni tego pojęcia ścierają się dwa stanowiska, występujące również w literaturze. Według pierwszego z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące, to więc oczywiste, wyraźne i bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i nast.). Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa", to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i nast.). W ocenie Sądu, przy kwalifikowaniu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności dotyczy to bezczynności na tle stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bardziej adekwatne będzie rozumienie "rażącego naruszenia prawa" w kontekście skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przy czym dla oceny, czy rażące naruszenie prawa miało miejsce, samo przekroczenie ustawowych terminów nie jest wystarczające. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak rozumiane pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).