II SAB/Wa 336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. S. z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. T. S. zwrócił się do Starosty [...] – w trybie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o przesłanie mu za pośrednictwem poczty kopii rachunku lub paragonu, dotyczących konsumpcji posiłków przez pracowników Starostwa [...] w dniu [...] czerwca 2012 r., jeśli zakup tych posiłków wiązał się z wcześniejszymi czynnościami służbowymi, mającymi miejsce w związku z przeprowadzoną w tym dniu wizją w sprawie uciążliwości gospodarczych. Wyjaśnił, że po wizji, opuściwszy kontrolowany lokal, urzędniczki Starostwa pozostały w nim nadal, co spowodowało, że powrócił do spornego lokalu i zauważył, że urzędniczki te z niektórymi osobami biorącymi udział w wizji spożywały tam posiłek. Poprosił je więc o możliwość uzupełnienia protokołu z wizji, jednakże odmówiono mu, tłumacząc to brakiem wszystkich uczestników. Wobec zaistniałej sytuacji, chciałby wiedzieć, czy była to dalsza część kontroli, ale już bez jego udziału, a także, aby wyjaśniono mu, jaki był cel przebywania urzędniczek na spornym terenie, poza czasem niezbędnym do dokonania kontroli, jako że – będąc uczestnikiem wizji – ma prawo być obecny podczas całego jej przebiegu. Zainteresowany wniósł także o udostępnienie mu kopii protokołu z wizji oraz innych pism sporządzonych w tym dniu w tej sprawie. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta [...] poinformował T. S., że żądanie wydania odpisów dokumentów, będących częścią materiału dowodowego sprawy administracyjnej, w której wnioskodawca jest stroną, nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej, bowiem zainteresowany może w tym zakresie korzystać z uprawnień wynikających z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nie zaś z trybu regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił przy tym, że przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2012 r. wizja była zgodna z przyjętą procedurą, w trakcie której sporządzono protokół i spisano uwagi stron. Protokół ten odczytano wszystkim uczestnikom wizji, po czym został on przez nich podpisany. Na tym kontrolę zakończono, zaś zainteresowany został poinformowany o możliwości wniesienia dodatkowych uwag w formie odrębnego pisma. Natomiast przebywanie pracowników Starostwa na spornym terenie po zakończeniu wizji nie wiązało się z prowadzeniem przez nich dalszych czynności służbowych w przedmiotowej sprawie i nie powinno być rozpatrywane przez strony w aspekcie przeprowadzonej kontroli. Zdaniem Starosty [...], wniosek, jaki zainteresowany sformułował pod adresem urzędników, mógłby zostać potraktowany jako bezpodstawne ich pomówienie, co – zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) – podlega karze grzywny lub ograniczenia wolności. Jednocześnie organ w załączeniu przesłał zainteresowanemu kopię protokołu z wizji z dnia [...] czerwca 2012 r., informując także, że żadne dodatkowe dokumenty w tej sprawie nie były tego dnia sporządzane. W dniu [...] lipca 2012 r. T. S. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...], zarzucając, że jego wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie został rozpatrzony, ponieważ organ nie udzielił mu żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Udzielając odpowiedzi na skargę, Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. zainteresowanemu zostało wyjaśnione, iż wnioskowana przez niego informacja nie jest informacją publiczną. Za taką bowiem nie mogą być uznane rachunki czy paragony, wystawione za posiłki spożywane przez pracowników Starostwa Powiatowego [...], gdyż nie są to dokumenty urzędowe. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 2012 r. na terenie [...] przeprowadzono wizję w sprawie administracyjnej, w której T. S. posiada status strony postępowania. Z tego względu prawo dostępu do akt tej sprawy skarżący może realizować na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym też trybie została mu udzielona odpowiedź. Zdaniem organu, w takiej sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Będą to zarówno dokumenty urzędowe, jak i inne dokumenty zawierające informacje o sprawach publicznych. Pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy) jest niewątpliwie pojęciem szerszym, niż "dokument urzędowy" (art. 6 ust. 2 ww. ustawy), ten zaś zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o inne dokumenty, które nie mają waloru urzędowego, bowiem przy ocenie ich statusu, jako publicznego, istotne znaczenie ma sfera, której dotyczą, rodzaj informacji, którą zawierają, a także – w przypadku dokumentów rachunkowych, a o takie skarżący zwrócił się w rozpoznawanej sprawie do Starosty [...] – charakter środków finansowych wydatkowanych na określony cel, wszak prawo do informacji publicznej występuje tylko w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jedynie informacje o działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie wydatkowania przezeń innych środków finansowych, niż środki publiczne, nie znajdują się w ogóle w sferze konstytucyjnej gwarancji prawa do informacji. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Skarżący zwrócił się bowiem do organu o przesłanie mu za pośrednictwem poczty kopii rachunku lub paragonu, dotyczących konsumpcji posiłków przez pracowników Starostwa [...] w dniu [...] czerwca 2012 r., jeśli zakup tych posiłków wiązał się z wcześniejszymi czynnościami służbowymi, mającymi miejsce w związku z przeprowadzoną w tym dniu wizją w sprawie uciążliwości gospodarczych. Tłumacząc swoje żądanie, wyjaśnił, że po wizji, opuściwszy kontrolowany lokal, pracownicy Starostwa nadal w nim pozostali, co skłoniło go do powrotu do spornego lokalu, w którym zauważył, że pracownicy ci z niektórymi osobami biorącymi udział w wizji spożywali tam posiłek. Biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący brał udział w wizji, a jednocześnie to, że pracownicy przeprowadzający wizję pozostali w spornym lokalu i wraz z innymi uczestnikami wizji spożywali tam posiłek, jako zainteresowany, zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Skarżący chciałby bowiem wiedzieć, czy konsumpcja posiłku przez pracowników Starostwa w lokalu, w którym przeprowadzana była wizja, odbywała się w godzinach służbowych, oraz czy środki finansowe przeznaczone na konsumpcję pochodziły ze środków publicznych, czy też prywatnych. Innymi słowy, skarżący, chciałby uzyskać informację na temat tego, czy pracownicy Starostwa po zakończeniu wizji przebywali w spornym lokalu jeszcze służbowo czy już prywatnie, spożywając w nim posiłek. Za taką interpretacją wniosku przemawia użyty w nim tryb warunkowy, wskazujący, że jeśli pracownicy Starostwa posiłek spożywali w godzinach pracy, korzystając w tym zakresie z publicznych środków finansowych, to wnioskodawca chciałby uzyskać kopię rachunku lub paragonu (organ nie wyjaśnił skarżącemu, czy posiada rachunek lub paragon, negując, że jest to informacja publiczna). Tego rodzaju żądanie mieści się w kategorii pojęciowej "informacji publicznej", gdyż rachunek lub paragon, wystawiony za konsumpcję posiłku spożywanego przez pracowników organu i finansowanego ze środków publicznych, jest dokumentem dotyczącym funkcjonowania organu, tworzy sferę faktów z zakresu jego działalności i obejmuje informację o wydatkowaniu publicznych środków finansowych, stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "c", będąc rodzajem informacji o sposobie gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Użyty przez skarżącego tryb warunkowy wskazuje na potrzebę wyjaśnienia mu zarówno, dlaczego pracownicy Starostwa po zakończeniu wizji przebywali w spornym lokalu (czy był to pobyt służbowy czy prywatny), jak i czy spożywany przez nich posiłek był finansowany ze środków publicznych, a jeśli tak, to organ winien udostępnić żądany rachunek lub paragon, wystawiony za konsumpcję posiłku. Odpowiedź organu z dnia [...] czerwca 2012 r. kwestii tych nie wyjaśnia, a to one w rzeczy samej stanowią osnowę jego żądania z dnia [...] czerwca 2012 r., co potwierdza treść złożonej do Sądu skargi. Choć we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący zażądał także kopii protokołu z wizji, co pozwala tę część żądania zakwalifikować jako realizację prawa dostępu do akt sprawy administracyjnej i w tym zakresie zarzut bezczynności organu z pewnością jest bezzasadny, gdyż skarżący kopię protokołu otrzymał, niemniej – wbrew twierdzeniom organu – w omawianym przypadku nie chodzi jedynie o dostęp do akt sprawy administracyjnej, regulowany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Prośba o wydanie kopii rachunku lub paragonu, wystawionego za konsumpcję posiłku spożywanego przez pracowników organu i finansowanego ze środków publicznych, jeśli istotnie konsumpcja ta była finansowana ze środków publicznych i doszło do wystawienia rachunku lub paragonu, nie może zostać zrealizowana w trybie dostępu do akt sprawy administracyjnej, wszak ani tego rodzaju rachunek, ani paragon nie tworzą akt sprawy administracyjnej, w której skarżący bierze udział. Artykuł 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie (jak choćby w trybie kpa). Jednak taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji albo wprawdzie udziela informacji, ale ta nie odpowiada treści żądania (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. T. S. nie otrzymał od Starosty [...] żądanego rachunku lub paragonu. Organ w ogóle nie wyjaśnił, czy pracownicy Starostwa po zakończeniu wizji przebywali w spornym lokalu służbowo czy prywatnie, spożywając w nim posiłek, i czy korzystali w tym zakresie z publicznych środków finansowych, nie wskazał więc, czy posiada wnioskowany rachunek lub paragon. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał zatem w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną, względnie – wyjaśnienie stronie interesujących ją kwestii z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Wziąwszy jednak pod uwagę datę złożenia wniosku ([...] czerwca 2012 r.) i datę wniesienia skargi na bezczynność ([...] lipca 2012 r.), uwzględniając także fakt, iż organ pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił odpowiedzi, wprawdzie wymijającej, ale uczynił to, negując – co do zasady – konieczność stosowania w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.