II SAB/Wa 336/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Rektora [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Rektor [...] w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., 2. stwierdza że, bezczynność Rektora [...] w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Rektora [...] w W. na rzecz M. C. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem e-mail z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. C. zwrócił się do Szkoły [...] w [...] o udostępnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej oraz letniej w roku akademickim 2017/2018 w Szkole [...] w [...] na studiach stacjonarnych. Jako sposób udostępnienia wskazał skrzynkę ePUAP. W odpowiedzi e-mail z dnia [...] kwietnia 2019 r. na wymieniony wniosek [...] poinformowała, że żądane informacje odnoszą się do wewnętrznej organizacji studiów, określonej w regulaminie studiów. Pytania egzaminacyjne wykorzystywane na etapie sprawdzianów cząstkowych służą wyłącznie bieżącej weryfikacji poziomu wiedzy studenta i nie przesądzają, czy dany student uzyska tytuł zawodowy. Z tego względu w ocenie [...] zadane pytanie nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Szkoły [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. otrzymał odpowiedź od organu, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została udostępniona mu informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący wskazał, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się do [...], stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rektor Szkoły [...] w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi z dnia 16 maja 2019 r. na skargę wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ po wniesieniu skargi zrewidował swoje stanowisko i uznał, że informacja, o której udzielenie wniósł skarżący w rzeczywistości stanowi informację publiczną. Podał, że z uwagi jednak na to, że opracowanie informacji wymaga sporządzenia wyciągu z kilkuset źródeł, pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ zawiadomił skarżącego, że informacja, której żąda stanowi informację przetworzoną i w związku z tym w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma powinien wykazać szczególny interes publiczny, dla którego istotne jest udostępnienie informacji przetworzonej, pod rygorem umorzenia postępowania o udostępnienie Informacji publicznej. Tym samym organ przystąpił do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Pełnomocnik wskazał, że biorąc pod uwagę termin, sposób załatwienia sprawy oraz brzmienie definicji informacji publicznej zawarte w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Na wezwanie Sądu do udzielenia informacji, czy organ rozpoznał wniosek skarżącego, organ nadesłał kopię decyzji Rektora [...] w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Rektora z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, jak również przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność, a także przewlekłe prowadzenie postępowania, w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż Rektor [...] w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), co wynika z wykonywania zadań publicznych z zakresu szkolnictwa wyższego (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 477/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W sprawie niniejszej spełniony został zakres przedmiotowy ustawy, albowiem informacje żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowią informację publiczną. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska organu zaprezentowanego w pierwszej odpowiedzi na wniosek wnioskodawcy (pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.). Żądanie wniosku związane jest ściśle z działalnością [...] z zakresu szkolnictwa wyższego, dotyczy wykonywanych zadań publicznych. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W sprawie niniejszej, już po wniesieniu skargi do Sądu, organ, jak podano w odpowiedzi na skargę, zrewidował swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. i uznał, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Jak wynika z pisma organu z dnia [...] maja 2019 r. organ uznał tę informację publiczną za informację publiczną przetworzoną. Organ, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydał decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak również nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej. Także samo podjęcie działania w postaci poinformowania wnioskodawcy, że organ informację uznał za przetworzoną i wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nastąpiło po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku (29 dni po upływie ustawowego terminu). Tym samym, na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Wobec wydania decyzji administracyjnej w dniu [...] czerwca 2019 r. Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku, o co w skardze wnioskował skarżący. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi wystosowanej przez organ w ustawowym terminie do wnioskodawcy, tj. pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r., wynika, że stanowisko organu opierało się na błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Nietrafne stanowisko organu, że żądane informacje odnoszą się "do wewnętrznej organizacji studiów" nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby nienależyte rozpatrzenie wniosku spowodowane było złą wolą, czy celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. W sprawie tej brak było podstaw do umorzenia postępowania, jak wnosił o to organ w odpowiedzi na skargę (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie tej nie znajduje zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.