II SAB/Wa 337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [....] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części umarza postępowanie w sprawie; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego Krajowej [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu wpisu sądowego. Krajowa [...] (dalej K[...]) wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm) o udostępnienie informacji w zakresie: 1. jakie obecnie (na dzień [...] lutego 2013 r.) toczą się Procesy [...] (dalej "[...]") w zakresie usług hurtowych [...] (dalej "[...]"), 2. jakich usług hurtowych [...] dotyczą poszczególne Procesy [...], których mowa w pkt 1, 3. kiedy zostały wszczęte poszczególne Procesy [...] o których mowa w pkt 1, 4. udostępnianie wszelkich informacji (w tym wniosków [...]) w zakresie Procesów [...], o których mowa w pkt 1. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UKE zawiadomił [...] iż w dniu [...] lutego 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiadomiono wnioskodawcę, że postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] lutego 2013 r. ze względu na konieczność należytego zabezpieczenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...], zostanie rozpatrzone do dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE ponownie zawiadomił wnioskodawcę, że postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] lutego 2013 r. ze względu na konieczność należytego zabezpieczenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...], zostanie rozpatrzone do dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej wskazał, iż przekazuje wszystkie znajdujące się w posiadaniu Prezesa UKE informacje, będące przedmiotem wniosku. W załączonym do pisma formularzu zawarte zostały odpowiedzi na wniosek w których poinformowano, że w chwili obecnej nie toczy się żaden Proces [...] z zakresie usługi hurtowej [...], przy udziale Prezesa UKE. Powyższe oznacza, że do dnia [...] lutego 2013 r. nie uruchomiono żadnego Procesu [...] dla usług hurtowych, które uznane byłyby przez Prezesa za usługi regulowane w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) Natomiast w zakresie pytań 2 - 4 przedmiotowego wniosku Prezes UKE poinformował, że ww. zakresie nie posiada żadnych informacji, o których udostępnienie wnosi [...]. Dane dotyczące wyłączenia jawności części lub całości informacji (zakres wyłączenia, podstawa prawna). Natomiast w odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1-4 wniosku w zakresie toczących się Procesów [...] bez udziału Prezesa UKE dla usług hurtowych [...] wskazał, iż te informacje zostały zastrzeżone przez [...] z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm). W związku z tym istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Jednocześnie odnośnie Procesów [...] toczących się bez udziału Prezesa UKE obejmujących okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] lutego 2013 r. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UKE określił termin zakończenia przedmiotowego postępowania do dnia [...] lipca 2013 r., z uwagi na konieczność zabezpieczenia danych stanowiących zabezpieczenia tajemnicy przedsiębiorstwa [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Krajowa [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w której zawarto żądania: - stwierdzenia bezczynności Prezesa UKE w zakresie rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. i udostępnienia [...] informacji publicznej o toczących się Procesach [...] bez udziału Prezesa UKE, - stwierdzenia, że bezczynność Prezesa UKE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Krajowa [...] wskazała, że Prezes UKE dopiero po dwóch miesiącach udostępnił część żądanych informacji publicznej. Jednocześnie przesłał do [...] kolejne pismo informacyjne o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, do dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa bowiem organ nie rozpatrzył wniosku [...] w terminie dwóch tygodni, ani również w ciągu dwóch miesięcy, gdyby nawet były przesłanki do wydłużenia terminu. W dalszej części skargi strona skarżąca analizuje teoretyczne aspekty tego pojęcia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu. W niniejszej sprawie jest ono ograniczone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy określoną w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Dlatego Prezes UKE w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zdecydował się udostępnić [...] tylko tą cześć żądanych informacji, które nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślił, że o bezczynności organu w zakresie informacji publicznej można mówić jedynie wówczas, gdy organ nie udostępnia tej informacji we właściwym terminie, ani nie podejmuje czynności zmierzających do jej udostępnienia, czy też inaczej rzecz ujmując "milczy wobec wniosku". Organ wskazał, że Prezes UKE podjął szereg czynności zmierzających do zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku, który ostatecznie rozpatrzył w takim zakresie, w jakim było to możliwe, w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. [...] była informowana o wyznaczeniu nowych terminów i przyczynach zwłoki udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na konieczność zabezpieczenia tajemnicy przedsiębiorstwa [...]. Organ podał, że zakres wniosku obejmuje rozległy materiał dowodowy, a kwestia ewentualnego ujawnienia informacji podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji może być rozpatrywana w kontekście dokonania przez Prezesa UKE przeanalizowanego na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji czynu nieuczciwej konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasadą wynikającą wprost z art. 10 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej jest to, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 - 2 ustawy, który stanowi, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ograniczenie prawa do informacji publicznej normuje art. 5 ustawy. Stwierdzenie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, która jest wydawana również w sytuacji umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu nie udziela informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, ale także wówczas, gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie. Przedmiot niniejszej sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej oraz w zakresie działania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych dotyczących swojego zakresu działania. W dacie wniesienia skargi do Sądu Prezes UKE pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. został ostatecznie rozpatrzony w dniu [...] sierpnia 2013 r. po wydaniu przez Prezesa UKE decyzji nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji dotyczących Procesów [...] dla usług hurtowych [...] w zakresie, w jakim wniosek [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (v. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która w momencie orzekania została już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie Prezesa UKE decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, tym samym wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany przez organ merytorycznie. W tym stanie rzeczy należało uznać, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Sąd podziela stanowisko [...], że w niniejszej sprawie Prezes UKE pozostawał w bezczynności, jeżeli chodzi o załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ, w okresie sześciu miesięcy od momentu złożenia wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. do dnia wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r., informował jedynie wnioskodawcę o wyznaczaniu, kolejnych terminów rozpoznania wniosku. Wyznaczane przez organ obowiązane do udostępnienia informacji publicznej nowe terminy załatwienia sprawy nie były dotrzymywane. Wprawdzie organ informował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania, jednak z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby w okresie przedłużonego postępowania podejmował on czynności zmierzające do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie uprawnienie do przedłużenia terminu w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot dysponujący informacją zmierza do podjęcia decyzji. Należy jednak zauważyć, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kształtujących terminy załatwienia spraw. Przepis ten wprowadza nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Ma on zastosowanie również w sytuacji, gdy organ zmierza do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy ponadto, że czynność udostępnienia informacji publicznej, czy wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinny być wykonane w terminach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zwłoka w udostępnieniu żądnej informacji (zarówno w zakresie jej udostępnienia jak i w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia) stanowi naruszenie przepisu art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło do nieuzasadnionego przekroczenia terminu załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając zatem na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia zasadę szybkości udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), to nie podejmowanie przez organ czynności zmierzających do załatwienia wniosku przez okres ponad 6 miesięcy, poza wysyłaniem do strony w tym okresie kolejnych zawiadomień o przedłużeniu postępowania, daje podstawy do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 132 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji wyroku.