II SAB/Wa 337/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Janusz Walawski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – K.Z. w dniu 16 lutego 2016 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Jaką nazwę własna w obrocie gospodarczym nosi podmiot utworzony na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946), o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wykonujący zadania Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa. 2. Czy obowiązującą w obrocie prawnym nazwą własną jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego inżynierów budownictwa wykonującej zadania Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa jest Polska Izba Inżynierów Budownictwa z siedzibą w [...] stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 statutu samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. 3. Czy nazwa wskazanej w pkt 2 jednostki organizacyjnej oraz jej organów uległą kiedykolwiek zmianie. 4. Czy Minister kiedykolwiek zaskarżył do Sądu Administracyjnego statut Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2015 r. ? 5. Czy Minister zaskarżał kiedykolwiek uchwały Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dotyczące wyboru organów Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w tym Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa reprezentującej samorząd zawodowy inżynierów budownictwa i kierującej jego działalnością na mocy art. 33 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946) ? 6. Czy Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wykonuje zadania ustawowe Krajowej Rady Izby Inżynierów Budownictwa. 7. Czy Minister lub jego przedstawiciel uczestniczy w Krajowym Zjeździe Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz w posiedzeniach Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. 8. Czy zostało w jakikolwiek sposób wstrzymanie wykonanie lub ograniczone obowiązywanie uchwały nr 8/15 II Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 20 sierpnia 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia statutu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa? Czy uchwała ta obowiązuje w kształcie uchwalonym przez Krajowy Zjazd Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Minister Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia 7 marca 2016 r. udzielił wnioskodawcy następujących odpowiedzi: Ad. 1. Ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, zwanej dalej: "ustawą", ustawodawca stworzył podstawy prawne do utworzenia izby zawodowej inżynierów budownictwa powołując samorząd zawodowy inżynierów budownictwa (art. 1 ustawy) i określając, że samorząd zawodowy inżynierów budownictwa tworzą członkowie zrzeszeni w izbie inżynierów budownictwa (art. 3 ust. 1 ustawy). Jednocześnie ustawodawca określił, że samorząd zawodowy inżynierów budownictwa, powołany ustawą będzie zorganizowany w izbach, które posiadają osobowość prawną, a sposób funkcjonowania izb określi statut (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednostką organizacyjną samorządu zawodowego inżynierów budownictwa jest Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa. Ad. 2. Art. 9 ust. 1 ustawy wprost określa nazwę jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego inżynierów budownictwa o najszerszym (krajowym zasięgu), którym jest Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa, której przysługują jednocześnie określone kompetencje przypisane ustawą. Należy przy tym wskazać, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania Dział III (Przedsiębiorcy i ich oznaczenia) Tytuł II Część I ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), niezależnie od możliwości prowadzenia przez izby działalności gospodarczej. Ad. 3. Art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, ustanawiający Krajową Izbę Inżynierów Budownictwa jako jednostkę organizacyjną samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, od momentu uchwalenia nie został zmieniony w rozpatrywanym zakresie. Ad. 4. Statut Izby Inżynierów Budownictwa w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2015 r. nie został zaskarżony do sądu administracyjnego przez ministra sprawującego nadzór nad działalnością samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. Ad. 5. Pismem z dnia 5 października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju za pośrednictwem Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając uchwały od 8 do 18/15 z dnia 20 sierpnia 2015 r. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Ad. 6. Organami Izby Inżynierów Budownictwa, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy są: (1) Krajowy Zjazd Izby; (2) Krajowa Rada Izby; (3) Krajowa Komisja Rewizyjna; (4) Krajowa Komisja Kwalifikacyjna; (5) Krajowy Sąd Dyscyplinarny; (6) Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. W związku z powyższym zadania ustawowe Krajowej Rady Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa wykonuje Krajowa Rada Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ad. 7. Przepisy ustawy nie przewidują obowiązku, ale też nie wykluczają możliwości uczestnictwa właściwego ministra bądź przedstawiciela ministra w Krajowym Zjeździe Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz w posiedzeniach Krajowej Rady Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa. W dniu 20 sierpnia 2015 r. obradował II Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Inżynierów Budownictwa, w którym udział wziął w charakterze obserwatora pracownik Departamentu Budownictwa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, który nie zabierał głosu w trakcie obrad. Ad. 8. Uchwała nr 8/15 została zaskarżona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą z dnia 5 października 2015 r., przy czym Minister nie posiada informacji o wstrzymaniu jej wykonania. K.Z. w piśmie z dnia 17 marca 2016. podał, że informacje przekazane w piśmie z dnia 7 marca 2016 r. w znacznej mierze nie odnoszą się do treści zadanych pytań, a tym samym obowiązek informacyjny nie został zrealizowany. Podtrzymał żądanie udzielenia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 16 lutego 2016 r. i poinformował, iż nieudzielenie żądanych informacji publicznych w terminie 7 dni skutkować będzie złożenie skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. K.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił, że spośród ośmiu zadanych pytań w trybie ustawy o dostępie, udzielono rzetelnej odpowiedzi na dwa z nich. Nie udzielono informacji w zakresie pkt 1-3, 5-6 i 8 wniosku. W ocenie skarżącego organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i prawo strony do uzyskania żądanych informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do udzielenia w terminie 7 dni odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 16 lutego 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu skargi podał, że wniosek skarżącego z dnia 16 lutego 2016 r. był próbą nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Dotyczył on bowiem spraw znanych skarżącemu z racji świadczenia pomocy prawnej na rzecz Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, a ponadto, w ocenie Ministra, służyć miał uzyskaniu od organu informacji celem ich wykorzystania w trwających procesach sądowoadministracyjnych we wskazanych w odpowiedzi na skargę sygnaturach. Ponadto, pytania sformułowane w pkt 1-3 i 6 wniosku z dnia 16 lutego 2016 r. dotyczyły działania Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa, a nie organu. Przede wszystkim jednak pytania te dotyczą interpretacji, wykładni przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946). Nie były to pytania o fakty, mimo to Minister Infrastruktury i Budownictwa udzielił skarżącemu informacji w zakresie pkt 1-3 i 6 jego wniosku. W odniesieniu do pytań zawartych w pkt 4-5 i 7-8 wniosku, Minister udzielił skarżącemu wyraźnych i jednoznacznych odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższej przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że Minister Infrastruktury i Budownictwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest to, czy i w jakim zakresie żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, mając powyższe na względzie, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w odpowiedzi na skargę, że żądane przez skarżącego informacje zawarte w jego wniosku z dnia 16 lutego 2016 r. w pkt 1-3 i 6 nie posiadają przymiotu informacji publicznej, gdyż żądania skarżącego zawarte w tych punktach dotyczą interpretacji przepisów, które z całą pewnością (z racji wykonywanego zawodu radcy prawnego) są mu znane, a jego żądanie, jak trafnie ocenił organ w odpowiedzi na skargę, zmierza, do uzyskania stanowiska organu w zakresie interpretacji przepisów przedmiotowej ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednoznaczne. Zostało wielokrotnie przesądzone, że żadna sprawa nie może podlegać przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli nie dotyczy faktów, lecz stosowania (interpretacji) przepisów prawa, a sprawa o takim charakterze nie może być załatwiona przez udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej. Nie może także być rozstrzygana decyzją na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. I OSK 1557/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacja może zostać zatem udostępniona, gdy wchodzi w grę jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Informacje o obowiązującym prawie mogą stanowić informację publiczną, gdyż odnoszą się do działalności organów władzy publicznej. Odpowiadają zatem zakresowi przedmiotowemu tych informacji. Nie stanowi natomiast tego typu informacji polemika, czy też żądanie dokonania przez organ interpretacji przepisów prawa. Jakkolwiek od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie żąda się wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to konkretne żądanie udostępnienia informacji publicznej musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych, ważnych i interesujących dla ogółu, czy też informacją ważną i przydatną dla określonej osoby czy też grupy zawodowej. W rozpoznawanej sprawie nie sposób doszukać się szeroko rozumianego interesu publicznego, polegającego na udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji i w jaki sposób będą one oddziaływać na życie publiczne, w tym np. usprawnią działanie organów administracji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie pozostaje w bezczynności, a jego działanie w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2016 r., należy ocenić bardzo wysoko. Podkreślić należy, że organ podjął działanie polegające na udzieleniu skarżącemu informacji, do których udostępnienia nie był zobowiązany, gdyż nie stanowiły one informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.