II SAB/Wa 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia skargi z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych. 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. złożył skargę z dnia [...] kwietnia 2011 r., doręczoną organowi w dniu [...] maja 2011 r., do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na nieprawidłowości w przetwarzaniu jego danych osobowych przez [...] Sp. z o.o. (dawniej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...]) oraz przez [...] S.A. z siedzibą we W. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...]) w związku z udostępnieniem przez [...] S.A. jego danych osobowych osobie nieupoważnionej, tj. A. P.. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] lipca 2009 r. zawarł z [...] Sp. z o.o. we [...] umowę sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług dystrybucji energii do lokalu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego jego własność, zaś w dniu [...] lipca 2010 r. pracownicy [...] S.A. (obecnie [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...]) po dokonaniu w lokalu wymiany układu pomiarowo – rozliczeniowego wydali osobie nieuprawnionej, tj. A. P., dokument dotyczący wskazań powyższego układu, zawierający jego dane osobowe. W związku z powyższym wniósł o wydanie w sprawie decyzji administracyjnej skierowanej do podmiotów, których skarga dotyczy, wystąpienia służącego doskonaleniu ochrony danych osobowych, złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 51 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) do właściwej prokuratury rejonowej w przypadku stwierdzenia, że działania lub zaniechanie członków organów powyższych podmiotów lub ich pracowników, wyczerpują znamiona przestępstwa określonego w tym przepisie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. zatytułowanym "[...]", skarżący zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o udzielenie odpowiedzi, czy wszczęto w sprawie postępowanie wyjaśniające i na jakim etapie się obecnie toczy oraz czy uzyskano odpowiedź od wskazanych w skardze podmiotów i czy wydano już decyzję w sprawie. Ponadto wniósł o przesłanie mu kopii uwierzytelnionych odpowiedzi podmiotów, na których złożył skargę. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował skarżącego, że podjął działania w celu wyjaśnienia skargi, a o dalszych czynnościach zostanie powiadomiony odrębnymi pismami. Pismami z tą samą datą, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. organ zwrócił się do Prezesa Zarządu [...] Sp. z o. o. oraz do [...] S.A. z żądaniem wyjaśnienia zarzutów stawianych przez skarżącego, a odpowiedź od wyżej wymienionych otrzymał pismami z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismami z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił się do powyższych podmiotów o dalsze wyjaśnienia, zaś odpowiedzi uzyskał pismami z dnia [...] sierpnia 2011 r., po czym kolejnymi pismami z dnia [...] października 2011 r. zwrócił się do powyższych podmiotów o dodatkowe wyjaśnienia, a odpowiedzi uzyskał pismami z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r. W międzyczasie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 oraz art. 73 § 2 i 74 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przesłania na jego adres uwierzytelnionych kopii odpowiedzi podmiotów. Następnie pismami z dnia [...] grudnia 2011 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś skarżący powyższe pismo otrzymał w dniu [...] grudnia 2011 r. Z kolei skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia jego skargi z dnia [...] kwietnia 2011 r. w formie stosownego orzeczenia, zarzucając przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. i wnosząc o wydanie stosownego orzeczenia przez sąd celem wyznaczenia Generalnemu Inspektorowi ostatecznego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym nałożenie stosownej grzywny w przypadku dopuszczenia się kolejnej zwłoki oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego J. K. i w uzasadnieniu podał m.in., że niewątpliwie dane osobowe skarżącego zostały udostępnione osobie nieupoważnionej do ich pozyskania w sposób przedstawiony w skardze, jednak ze względu na nieodwracalność tego faktu, nie jest możliwe przywrócenie w sprawie stanu zgodnego z prawem sprzed tego udostępnienia przez wydanie przez organ decyzji administracyjnej, której przedmiot stanowiłby jeden z nakazów wskazanych w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W związku z powyższym na podstawie art. 19a ust. 1 tej ustawy, organ pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], zwrócił się do Prezesa Zarządu [...] S.A. o podjęcie stosownych działań mających na celu zapewnienie pełnej zgodności przetwarzania przez tę spółkę danych osobowych klientów z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, w szczególności o odpowiednie przeszkolenie pracowników w tym zakresie, aby zapobiec udostępnianiu danych osobowych osobom nieupoważnionym. Natomiast w odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że decyzja w rozpoznawanej sprawie została podjęta, zaś w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym organ przedsięwziął w niniejszej sprawie przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy oraz zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, wykorzystując dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy możliwie najprostsze środki w celu zweryfikowania zarzutów skarżącego pod adresem wskazanych przez niego podmiotów, a jednocześnie umożliwienia im zajęcia stanowiska wobec dotyczącej ich skargi. Generalny Inspektor, korzystając z instrumentów prawnych określonych w art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych, odebrał od tych podmiotów pisemne wyjaśnienia i dowody. Podkreślono też, że organ opiera się przede wszystkim na pisemnych wyjaśnieniach stron i przesłanych przez nie dowodach, a sposób działania organu ochrony danych osobowych zdeterminowany jest spoczywającym na nim, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydanie decyzji musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zgromadzeniem niezbędnego materiału dowodowego, zaś stopień skomplikowania sprawy i sprawność obiegu korespondencji w oczywisty sposób wpływały na czas prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Reasumując, decyzja administracyjna w sprawie została wydana po zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz niezwłocznie po wpłynięciu zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony prowadzonego postępowania pism Generalnego Inspektora z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz po upływie terminów przewidzianych na realizację przez strony wskazanych im w tych pismach uprawnień wynikających z przepisów k.p.a. i stąd też zarzut bezczynności jest bezzasadny. Z kolei skarżący pismem procesowym z dnia [...] marca 2012 r. zmodyfikował swój wniosek ze skargi w części, wnosząc o "wydanie stosownego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzającego bezczynność organu w toku prowadzonego postępowania przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych z siedzibą w [...] pod sygn. [...] i zarzucając organowi prowadzenia sprawy opieszale oraz naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie stosownego postanowienia o przyczynach zwłoki, art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmodyfikował swoją skargę w ten sposób, iż pismo z dnia [...] marca 2012 r. należy traktować, jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, dodając jednocześnie, że organ do chwili obecnej nie rozstrzygnął wniosku o uzupełnienie decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym bezzasadnie – jego zdaniem – wzywa go pismem dopiero z dnia [...] kwietnia 2012 r. do usunięcia braków pisma z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowania pod tym kątem, w zakresie przewlekłości postępowania, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przewlekłością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia danej czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut przewlekłości powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia określonej czynności w zakreślonym terminie i prowadzenia samego postępowania w sposób należycie aktywny, nie przejawia właściwego zaangażowania w jej załatwienie, zaś z drugiej strony nie pozostaje w bezczynności, tj. całkowicie pasywny w prowadzeniu sprawy, czy też inaczej rzecz ujmując, nie "milczy" w sprawie. W myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy nie wymagające zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Reasumując, przewlekłość postępowania to brak po stronie organu właściwiej koncentracji w szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, jest to ze strony organu niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu procedowania, aby zakończyć je w rozsądnym terminie. Wskazać dalej należy, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zatem z przytoczonych powyżej przepisów wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, z drugiej zaś strony w sposób jednoznaczny określono w nich terminy i sposób działania. Wobec powyższego przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazane już wyżej w art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym. Otóż skarga J. K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. została doręczona Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] maja 2011 r. Jednakże mimo upływy okresu jednego miesiąca, organ nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych i dopiero po piśmie skarżącego z dnia [...] czerwca 2011 r. nazwanym "[...]" (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), a doręczonym organowi w dniu [...] czerwca 2011 r., organ pismami z dnia [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie i zwrócił się o wyjaśnienia do poszczególnych podmiotów. Zatem już do tego czasu organ pozostając całkowicie pasywnym, naraził się już na zarzut przewlekłości. Następnie po otrzymaniu wyjaśnień od [...] Sp. z o.o. i od [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2011 r. i [...] lipca 2011 r., organ nadal – jak wynika z akt administracyjnych – nie prowadził żadnych czynności procesowych, zaś niniejszej sprawy – zdaniem Sądu – nie można uznać za zbytnio skomplikowaną, uzasadniającą w każdym bądź razie takie bierne zachowanie. Następnie dopiero pismami z dnia [...] sierpnia 2011 r., tj. po przeszło miesiącu, zwrócił się do powyższych organów o ponowne wyjaśnienia. Podobnie rzecz się ma z dalszym procedowaniem, bowiem odpowiedź z [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2011 r. otrzymał w dniu [...] sierpnia 2011 r. (faks w dniu [...] sierpnia 2011 r.), a pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. od [...] Sp. z o.o. otrzymał w dniu [...] sierpnia 2011 r., zaś dopiero prawie po dwóch miesiącach, bo w dniu [...] października 2011 r., nie prowadząc w tym czasie żadnego postępowania wyjaśniającego, ponownie zwrócił się do powyższych podmiotów z prośbą o złożenie kolejnych wyjaśnień. Reasumując, w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] czerwca 2011 r., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie podjął żadnej czynności po otrzymaniu skargi J. K., zaś w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. i w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] października 2011 r., poza wydaniem postanowień z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r., nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających. Reasumując, skoro przez okres łącznie około trzech miesięcy organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających, to świadczy to bezspornie – w ocenie Sądu – o wykonywaniu owych czynności w dużych odstępach czasowych, a w konsekwencji o opieszałości i niczym nieuzasadnionej zwłoce, co z kolei prowadzi do wniosku o prowadzeniu postępowania w sposób zdecydowanie przewlekły. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że – wbrew twierdzeniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – nie występują tu żadne powody owej zwłoki, które byłyby niezależne od organu. Skoro zatem tak, to przedmiotowa sprawa nie charakteryzuje się niezbędną koncentracją w rozumieniu art. 12 k.p.a. Ponadto analogicznie jak w sprawach dotyczących bezczynności organu, w postępowaniu oceniającym ewentualne przewlekle prowadzenia postępowania należy brać pod uwagę fakt dokonania określonych czynności kończących postępowanie, czy też zmierzających do jego zakończenia, a także możliwość ich podejmowania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie charakter sprawy w żadnym wypadku – w zestawieniu z wykazaną już wyżej opieszałością pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi – nie uzasadniał tak długiego prowadzenia sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ nie wykonał ponadto obowiązku wynikającego z art. 39 § 1 k.p.a., jak również – ewentualnie – z art. 39 § 2 k.p.a. Ponadto przewlekłość ta nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieumiejętności koncentrowania się do niezbędnego minimum w gromadzeniu materiału dowodowego oraz jego analizowaniu i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu, bowiem wniosek skarżącego o wymierzenie owej grzywny dotyczył ewentualności, gdyby organ dopuścił się kolejnej zwłoki. Skoro zatem organ wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2012 r. nr [...], to tym samym trudno dopatrzyć się owej "kolejnej zwłoki". Po drugie zaś, nie istnieje już powód zobowiązywania organu do wydania decyzji w trybie art. 149 § 1 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec powyższego postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy skarżącemu w tym miejscu, że przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy tylko tych aktów, które są wydawane w toku prowadzonego postępowania. Innymi słowy mówiąc, w tej konkretnej sprawie decyzji wydanej w "pierwszej instancji" i czego się sam skarżący domagał w skardze z dnia [...] grudnia 2011 r. wnosząc o wydanie "stosownego orzeczenia". Zatem żądania zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., modyfikujące skargę o wydanie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., winno być ewentualnie przedmiotem nowej skargi, bowiem skarga z dnia [...] grudnia 2011 r. nie dotyczyła przewlekłości postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.