II SAB/Wa 340/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. do rozpatrzenia pkt 1 wniosku K. Z. z dnia [...] maja 2016 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. K. Z. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1) treści apelacji prokuratora od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2010 r. [...], 2) treści wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] marca 2011 r. [...] wraz z uzasadnieniem. Reagując na wniosek pytany podmiot pismem z [...] czerwca 2016 r. przekazał wnioskodawcy informację określoną w pkt 2 wniosku, oraz poinformował, że apelacja prokuratora nie posiada przymiotu informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność pytanego podmiotu, wnosząc o zobowiązanie pytanego podmiotu do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP i błędne przyjęcie, że sporny dokument nie ma charakteru informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że apelacja prokuratora nie ma waloru danych publicznych, bowiem nie posiada samodzielnego bytu. Organ podkreślił też, iż wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, ani prawnego, uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nieposiadającej przymiotu informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, tj. nie działa w jeden z ww. sposobów, ewentualnie gdy błędnie interpretuje brak występowania przymiotu informacji publicznej po stronie żądanych wnioskiem danych. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy dokument żądany w pkt 2 wniosku strony posiadał charakter informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego strona skierowała wniosek, jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Ta materia pozostawała z resztą poza sporem w niniejszej sprawie. Zdaniem tutejszego Sądu, również sporne treści oznaczone w pkt 2 wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów K.k. Apelacja złożona przez prokuratora – czyli funkcjonariusza publicznego, zawiera zaś niewątpliwie stanowisko tego funkcjonariusza, a wręcz reprezentowanego przez niego organu władzy publicznej (czyli konkretnej prokuratury). Stanowisko to wyrażone zaś zostało w sprawie publicznej, jaką było konkretne postępowanie karne toczące się z udziałem prokuratora. O publicznym charakterze spornej informacji świadczy także treść przepisu art. 6 ust. 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów K.k. w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Apelacja prokuratora jest zaś niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu wyżej powołanej regulacji prawnej. Oczywistym przecież jest, iż zawiera ona oświadczenie woli prokuratora – czyli funkcjonariusza publicznego, wyrażone przez niego w ramach jego kompetencji. Oświadczenie to skierowane zaś jest do Sądu wyższej instancji i de facto zostaje złożone do akt danej sprawy. W świetle powyższego jako zasadna jawiła się konkluzja skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność, w zakresie objętym pkt 1 wyroku. Nie udostępnił bowiem informacji, która posiadała przymiot informacji publicznej. Nie wydał też decyzji, mocą której odmawiałby udostępnienia spornego dokumentu. Okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygniecie pozostawał zaś podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt, iż apelacja nie ma samodzielnego bytu i nie funkcjonuje poza toczącym się procesem. Ustawodawca tworząc ustawę o dostępie do informacji publicznej nie stworzył bowiem takiego kryterium oceny i nie uzależnił faktu posiadania przez dokument urzędowy charakteru informacji publicznej od możliwości jego samodzielnego bytu poza procesem sądowym. Za chybiony uznać również należało argument organu, iż wnioskodawca nie wykazał interesu ani prawnego, ani publicznego. Organ formułując taką tezę pominął bowiem całkowicie treść art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Organ pominął także to, że brak wykazania przez stronę, iż żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, uzasadnia odmowę udostępnienia żądanej informacji tylko wtedy, gdy dana informacja publiczna ma charakter przetworzony, a organ uprzednio poinformował o tym fakcie wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania tego szczególnie istotnego interesu. Pomijając zaś już nawet to, że trudno jest przyjąć by jedna apelacja złożona przez prokuratora mogła posiadać charakter przetworzony, to z akt sprawy nie wynikało to, by organ informował wnioskodawcę o tym, że żądanie oznaczone w pkt 2 wniosku dotyczyło informacji przetworzonej, jak też nie wynikało, by wzywał wnioskodawcę do wykazania omawianego istotnego interesu przemawiającego za jej udostępnieniem. Na marginesie dodać też należało, że wyżej zaprezentowane stanowisko organu pozostawało w sprzeczności z wcześniejszym twierdzeniem organu o braku posiadania przez apelację prokuratora - przymiotu informacji publicznej. Wykazanie przez stronę, iż żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, może przecież dotyczyć wyłącznie informacji publicznej. Tylko ta informacja, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, może posiadać charakter przetworzony. W świetle powyższego powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na to, iż wnioskodawca nie wykazał interesu ani prawnego ani publicznego, uznać należało za działanie pozostające w oderwaniu zarówno od materii niniejszej sprawy jak też w oderwaniu od treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 lit. a powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku, a na błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.