II SAB/Wa 340/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. 2. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. 5. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. (przesłanym na skrzynkę ePUAP w dniu 5 lutego 2024 r.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej także: wnioskodawcą, skarżącym, Stowarzyszeniem) zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów (zwanego dalej także: organem), w związku z wypowiedzią Prezesa Rady Ministrów o następującej treści: "Uchylałbym obawy niektórych ekspertów, że tego typu programy wsparcia, kredyt 0% czy dopłata do najmu, muszą wpłynąć na wyraźny wzrost ceny mieszkań" (http5://www. azetaprawna.pl/wiadomosci/kraj/artvkuly/8669847,donald-tusk-obawy-kredyt-0-wzrost-cen.html) o udostępnienie informacji publicznej – czy w KPRM albo na zlecenie KPRM powstały jakiekolwiek dokumenty (opinie, wyliczenia, prognozy) w tej sprawie, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, o udostępnienie treści tych dokumentów w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 19 lutego 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że objęte wnioskiem zapytanie odnosi się do wypowiedzi Donalda Tuska przedstawionej w artykule prasowym datowanym na 28 lutego 2023 r. Wyjaśnił, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest urzędem obsługującym Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz Wiceprezesów Rady Ministrów. KPRM zapewnia również obsługę pełnomocników rządu, komitetów, komisji wspólnych, rad, zespołów oraz innych kolegialnych organów pomocniczych, doradczych i opiniodawczo-doradczych, jeśli tak postanowi w zarządzeniu lub rozporządzeniu Rada Ministrów albo Premier, a szczegółowy zakres działania KPRM wskazany jest w statucie oraz regulaminie organizacyjnym. Dalej organ wyjaśnił, że w lutym 2023 r. Donald Tusk nie był Prezesem Rady Ministrów. Jednocześnie poinformował, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie dysponuje wnioskowanymi informacjami. W KPRM nie dokonywano analiz, czy wyliczeń w zakresie kredytu 0% lub dopłat do najmu, ani nie zlecano przeprowadzenia takich analiz na zewnątrz. Skoro zatem organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, nie może jej udostępnić. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi Stowarzyszenie [...] kolejnym wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. (przesłanym na skrzynkę ePUAP w dniu 28 marca 2024 r.) zwróciło się do organu o udzielenie informacji publicznej, czy na dzień otrzymania tego wniosku Kancelaria Prezesa Rady Ministrów posiada jakiekolwiek dokumenty (opinie, wyliczenia, prognozy) dotyczące programu mieszkaniowego 0% (kredyt na start) wskazując, że wnosi o udzielenie odpowiedzi tak/nie. Jednocześnie Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że udostępnieniu podlega informacja, którą organ posiada. Pojęcia "posiadanie" i "dysponowanie" informacją nie są zaś tożsame. Niezależnie zatem od okoliczności, że sam organ ani nie wytworzył ani nie zlecił wykonania analiz (innych dokumentów) dotyczących programu mieszkaniowego, o którym mowa we wniosku, wciąż może być w ich posiadaniu. W odpowiedzi na wcześniejszy wniosek nie wskazano natomiast konkretnie, że organ nie posiada żądanej informacji. Jeżeli natomiast organ nie posiada żądanej informacji, to powinien tę okoliczność uprawdopodobnić, w szczególności wtedy, gdy w wypowiedziach publicznych w warunkach pełnionej funkcji publicznej, Prezes Rady Ministrów odnosi się wprost do analizy wpływu nowego programu na ceny mieszkań. Następnie w dniu 29 maja 2024 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, zwany dalej: MPPOP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku 3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że jego wniosek z dnia [...] marca 2024 r., przesłany do organu w dniu 28 marca 2024 r., pozostał bez żadnej odpowiedzi. Termin udostępnienia wnioskowanej informacji, upłynął natomiast po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu organ, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni złożoną skargę zasadną i konieczną. Po wpłynięciu powyższej skargi organ pismem z 3 czerwca 2024 r., odpowiadając na wniosek z [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, poinformował Stowarzyszenie, że na dzień otrzymania wniosku KPRM dysponował dokumentami dotyczącymi programu "kredyt mieszkaniowy #naStart’’. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wniósł natomiast o jej oddalenie w całości. Wskazując na okoliczności stanu faktycznego sprawy organ podniósł, że udzielił odpowiedzi zarówno na wniosek Stowarzyszenia z [...] lutego 2024 r., jak i na kolejny wniosek z [...] marca 2024 r. W związku z tym na moment przekazania skargi do Sądu nie pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił przy tym, że w zakresie pierwszego wniosku Stowarzyszenia odpowiedź udzielona została w ustawowym terminie 14 dni, natomiast w odniesieniu do drugiego wniosku, odpowiedź udzielona została po wpływie skargi do organu, przed jej przekazaniem do Sądu. W przypadku natomiast, gdyby Sąd stwierdził, że doszło do bezczynności z uwagi na przekroczenie terminu 14-dniowego do załatwienia wniosku, organ wniósł o nieorzekanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2865/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. W niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Prezes Rady Ministrów - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy oraz z treści skargi wynika, że na dzień wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia z [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął n skrzynkę ePUAP organu w dniu 28 marca 2024 r. Nie poinformował też Stowarzyszenia o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu, pismem z 3 czerwca 2024 r. organ odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia z [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej informując je, że na dzień otrzymania wniosku KPRM dysponował dokumentami dotyczącymi programu "kredyt mieszkaniowy #naStart’’. W świetle powyższego stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, jednak stan bezczynności ustał do dnia wyrokowania. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd był zobowiązany do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność. Dla dokonania oceny w tym zakresie miarodajną była data wniesienia skargi. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził , że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego z [...] marca 2024 r., zaś bezczynność ta ustała po tej dacie, a przed wyrokowaniem przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu Sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 31 stycznia 2023r. sygn. akt II SAB/Łd 199/22). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ w związku z ww. wnioskiem Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że po wpłynięciu skargi organ udostępnił niezwłocznie wnioskowaną informację publiczną. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.