II SAB/Wa 340/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do rozpoznania wniosku K. C. z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2025 r. K. C. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem doręczonym organowi w dniu [...] stycznia 2025 r. zwrócił się o udostępnienie imion i nazwisk wszystkich osób, w stosunku do których stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek o przyznanie Krzyża Wolności i Solidarności oraz udzielenie informacji, w jaki sposób te wnioski zostały rozpatrzone. Organ odpowiedział w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r., w którym opisał trudności związane z udostępnieniem wnioskowanej informacji, jednak wniosku do dnia złożenia skargi nie rozpatrzył. Jednocześnie, jak podniósł skarżący, z treści ww. pisma oraz z pisma z dnia [...] listopada 2024 r. wynika, że organ dysponuje wnioskowaną informacją. Skarżący wskazał, że z treści przepisów ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2023 r., poz. 2053) wynika, że organ prowadził postępowania w sprawie przyznawania Krzyża Wolności i Solidarności (także na wniosek ww. stowarzyszenia) i że dysponuje wnioskowaną informacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, albo - w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w dacie wniesienia skargi - o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2025 r., informując, iż nie dysponuje informacją publiczną w żądanej wnioskiem postaci, nie prowadzi również bazy danych lub rejestru informacji o wnioskach o nadanie odznaczenia KWiS według kryterium: nazwa stowarzyszenia zgłaszającego inicjatywę nadania odznaczenia; brak jest technicznych możliwości wygenerowania informacji, o jakich mowa we wniosku, na podstawie danych z podręcznych, roboczych rejestrów danych, gdyż nie zostały w nich odnotowane informacje dotyczące wnioskodawcy; brak jest w podręcznych, roboczych rejestrach informacji, w stosunku do jakich osób stowarzyszenie [...] wystąpiło o przyznanie odznaczenia; IPN udostępnia jedynie do publicznej wiadomości na stronie internetowej listę nazwisk osób odznaczonych przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej odznaczeniem KWiS wraz z ich biogramami; informacje o osobach odznaczonych publikowane są także w Monitorze Polskim. Zdaniem organu, rozpatrzył on wniosek z dnia [...] stycznia 2025 r. i załatwił go w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., informując wnioskodawcę w formie pisma w 14-dniowym terminie, że nie posiada informacji w żądanej formie. Organ ponownie wyjaśnił, że obecnie brak jest technicznych możliwości wygenerowania, na podstawie danych z podręcznych roboczych rejestrów danych, informacji w postaci imiennego wykazu wszystkich osób, w stosunku do jakich osób stowarzyszenie [...] wystąpiło o przyznanie Krzyża Wolności i Solidarności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie było również sporne pomiędzy stronami zakwalifikowanie żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. informacji jako informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W katalogu tym znajdują się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p. Skoro wniosek skarżącego dotyczył imion i nazwisk wszystkich osób, w stosunku do których stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek o przyznanie Krzyża Wolności i Solidarności oraz udzielenie informacji, w jaki sposób te wnioski zostały rozpatrzone, to oznacza, że wniosek ten dotyczył prowadzonych przez organ spraw mieszczących się w zakresie pojęcia spraw publicznych. Wnioskowana informacja stanowiła zatem informację publiczną, czego zresztą skarżony organ nie kwestionuje. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy odpowiedź organu z dnia [...] stycznia 2025 r., w której zawarł on stanowisko, że nie dysponuje żądaną informacją, ponieważ nie prowadzi bazy danych lub rejestru informacji o wnioskach o nadanie odznaczenia Krzyż Wolności i Solidarności według kryterium nazwy stowarzyszenia zgłaszającego inicjatywę nadania odznaczenia, stanowi prawidłową realizację obowiązków podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie Sąd uznaje, że organ nie wykonał prawidłowo przewidzianych w tej ustawie obowiązków, co oznacza, że pozostaje w bezczynności do dnia wydania wyroku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei – co szczególnie istotne – w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jeżeli natomiast organ nie posiada żądanej informacji powinien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę (w formie zwykłego pisma) w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie organ poinformował wprawdzie wnioskodawcę w ustawowym terminie, że nie posiada żądanej informacji, jednak analiza zarówno przepisów ustawy o orderach i odznaczeniach, jak i treści udzielonej przez organ skarżącemu odpowiedzi, wskazuje, że w istocie organ dysponuje żądaną informacją, jednak twierdzi, że jej udostępnienie we wskazanej przez skarżącego formie wymagać będzie jej przetworzenia. Otóż, po pierwsze, zgodnie z art. 31 ust. 6 ustawy o orderach i odznaczeniach, wnioski o nadanie Krzyża Wolności i Solidarności przedstawia Prezydentowi Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W myśl zaś art. 30 ww. ustawy organ występuje do Prezydenta z wnioskiem o nadanie KWiS z własnej inicjatywy lub z inicjatywy jednostek organizacyjnych im podległych, organów samorządowych, organizacji społecznych i zawodowych. Przy czym zgłoszenie inicjatywy nadania orderu lub odznaczenia nie zobowiązuje organu uprawnionego do przedstawienia Prezydentowi wniosku w tej sprawie (ust. 2). Nieprzedstawienie Prezydentowi wniosku o nadanie Krzyża Wolności i Solidarności przez organ uprawniony wymaga zawiadomienia zgłaszającego inicjatywę (ust. 4). Innymi słowy, organ, jako podmiot, do którego wpływają wnioski o nadanie KWiS dysponuje tymi wnioskami, na których – co oczywiste – znajdują się dane podmiotu składającego oraz imię i nazwisko osoby, której wniosek dotyczy. Argumentacja organu zawarta zarówno w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r., jak i w odpowiedzi na skargę, powyższym (wynikającym z przytoczonych przepisów prawa) ustaleniom w istocie nie przeczy. Organ twierdzi jedynie, że nie dysponuje informacją w żądanej formie, bowiem nie prowadzi rejestru wniosków z wyodrębnieniem kryterium podmiotu składającego. Należy w związku z tym stwierdzić, że powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ uznaje w istocie żądaną informację za informację przetworzoną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przetworzenie informacji może polegać m.in. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jeżeli zatem organ twierdzi, że nie dysponuje informacją w takiej postaci, w jakiej żąda jej wnioskodawca, lecz jednocześnie nie przeczy, że byłby w stanie informację taką wytworzyć poprzez przetworzenie posiadanych przez siebie informacji prostych, to oznacza, że zdaniem organu wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej, co wymaga z kolei od organu podjęcia przewidzianych w tej ustawie czynności. Należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, dla jej udostępnienia wymagane jest wykazanie przez wnioskodawcę, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jeżeli organ uzna, że przesłanka ta nie została dostatecznie wykazana, winien odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przy czym, co szczególnie istotne, w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, która ma na celu dokonanie oceny, czy organ po pierwsze prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako informację przetworzoną, a po drugie, czy zasadnie uznał, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tego rodzaju oceny nie może natomiast dokonać sąd administracyjny na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność organu. W niniejszym postępowaniu Sąd ocenia jedynie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej (co – jak wyżej wskazano – ma miejsce w niniejszej sprawie), a następnie, czy organ podjął przewidziane prawem czynności w celu rozpoznania wniosku, tj. czy udostępnił żądaną informację publiczną lub czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nie jest sporne, że w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej z powyższych czynności. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] stycznia 2025 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] stycznia 2025 r., czego jednak nie uczynił. Odpowiedź organu udzielona skarżącemu w ustawowym terminie, tj. w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r., nie mogła zostać oceniona (z wyżej wskazanych przyczyn) jako prawidłowa. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ udzielił skarżącemu w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. (a więc w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) odpowiedzi na wniosek, informując, że nie dysponuje informacją w żądanej formie. Powyższe stanowisko nie było, jak już wyżej wskazano, prawidłowe, jednak – zdaniem Sądu – świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej wykładni przepisów prawa dotyczących trybu postępowania w przypadku, gdy organ uznaje wnioskowaną informację za informację publiczną przetworzoną. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.