II SAB/Wa 342/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę, – przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) stanowiącej 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r., a przesłanym drogą elektroniczną w dniu [...] lipca 2011 r., skarżący J. S. zwrócił się do Przewodniczącej Rady Gminy K. o wydanie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wszystkich planów pracy, protokołów z posiedzeń, uchwał i rocznych sprawozdań z okresu od [...] r. do dnia dzisiejszego z działania Komisji Rewizyjnej, a jeśli przeprowadzała ona jakieś kontrole, to o odpisy kompletu dokumentów związanych z tymi kontrolami. Przewodnicząca Rady Gminy K. pismem z dnia [...] lipca 2011 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy poinformowała skarżącego, że ze względu na obszerny materiał oraz konieczność anonimizacji danych osobowych, żądane we wniosku informacje zostaną udostępnione w terminie dwóch miesięcy, tj. do dnia [...] września 2011 r. Następnie wyżej wymieniona pismem z dnia [...] września 2011 r., a doręczonym skarżącemu w dniu [...] września 2011 r. poinformowała J. S., że informacje dotyczące planów pracy, rocznych sprawozdań, uchwał (wnioski w sprawie absolutorium Komisja Rewizyjna podejmuje w trybie uchwał), protokołów i dokumentów związanych z kontrolami przeprowadzanymi przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy K., o udostępnienie których wnosił, są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce Komisja Rewizyjna na stronie internetowej [...] i są to wszystkie dokumenty znajdujące się w zasobach Rady Gminy K. oraz Komisji Rewizyjnej Rady Gminy K. od [...] roku do chwili obecnej. W skardze skierowanej w dniu [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. S. zarzucił organowi bezczynność w dostarczeniu mu odpisu protokołu z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. i w tej sytuacji wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia powyższej informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, tj. art. 13, 14 i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu natomiast podniósł, że organ mija się z prawdą przekazując fałszywe informacje, bowiem wskazana zakładka opisana jako "Protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r." jest pusta i nie zawiera żadnej treści, podobnie jak zakładki opisane jako "Materiały załączone do protokołu" z tej sesji, która powinna zawierać załączniki. Jednocześnie dodał, że organ nie odmówił mu wydania tej informacji w wymaganej formie decyzji administracyjnej, zamykając tym samym drogę polemiki w procedurze odwoławczej, co rażąco narusza prawo, tj. art. 13 i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uzasadnia wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz postawienie zarzutu bezczynności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie i stwierdziła, że pismem z dnia [...] września 2011 r. dokonano stosownej czynności materialno – technicznej udzielając skarżącemu informacji w wyżej wymienionej sprawie. Mianowicie J. S. otrzymał wyczerpującą odpowiedź na jego wniosek i w dalszej części powołała się na cytowaną już w stanie faktycznym treść owego pisma. Odnośnie natomiast konkretnego posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu [...] maja 2011 r., to pliki zawierające całość dostępnej dokumentacji związanej z tym posiedzeniem zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie [...] w dniu [...] września 2011 r. i od tego momentu są dostępne dla każdego. Pismem procesowym z dnia [...] października 2011 r. organ poinformował, że aktualizacja informacji publicznej udzielonej w BIP dotycząca posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] maja 2011 r. dokonana [...] września 2011 r. o godz. [...] polegała natomiast wyłącznie na zmianie nazwy jednego z trzech plików źródłowych (zapisanych w formacie djvu) z nazwy "[...]" na nazwą "[...]" i wprowadzeniu tej samej zmiany w panelu administracyjnym. Dodano jednocześnie, że Przewodnicząca Rady Gminy już po opublikowaniu informacji zauważyła, że widoczny w pasku tytułu i pasku adresu tytuł jednego z plików źródłowych jest zapisany z błędem językowym i poprosiła o jego poprawienie pracownika urzędu odpowiedzialnego za BIP, który wykonał te proste czynności porządkujące w podanym wyżej terminie. Do powyższego pisma zostało załączone oświadczenie informatyka J. P. z dnia [...] października 2011 r. o dokonanej przez niego aktualizacji w dniu [...] września 2011 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze wyjaśnienia i jeszcze raz dodał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została umieszczona w dniu [...] września 2011 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej [...] i – być może – skarżący nie mógł otworzyć tego pliku z uwagi np. na awarie, które się zdarzają i które są niezależne od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że Rada Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Nie budzi ponadto wątpliwości – w ocenie Sądu – fakt, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest wnioskowany w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. odpis protokołu z posiedzenia komisji rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. Z tego mianowicie powodu, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do faktów i w tej konkretnej sprawie informacja dotyczyła właśnie tej sfery. Dodać jednocześnie należy, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Innymi słowy mówiąc, umieszczenie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, wyłącza obowiązek zobowiązanego podmiotu do jej udostępnienia na wniosek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący w skardze podał, że wskazana przez organ strona internetowa i zakładka opisana jako "Protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r." jest pusta, bez jakiejkolwiek treści. Natomiast organ konsekwentnie twierdzi, że w dniu [...] września 2011 r. powyższy protokół został umieszczony na wskazanej stronie i pismem z tego samego dnia powiadomiono skarżącego o powyższym fakcie. Niezależnie od powyższego w pismach procesowych z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] marca 2011 r. organ potwierdził powyższą informację załączając do niej oświadczenie pracownika odpowiedzialnego za umieszczenie żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem w świetle powołanych wyjaśnień organu i okoliczności umieszczenia żądanej informacji w BIP, brak jest – zdaniem Sądu – podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi, Rada Gminy K. pozostawała w bezczynności odnośnie udostępnienia informacji publicznej obejmującej sporny protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej wraz z załącznikami. Jednocześnie strona skarżąca w żaden sposób nie udowodniła swojej wersji np. poprzez dokonanie zrzutu ekranu i nie wykazała ewentualnie, aby brak dostępu do powyższego dokumentu (strony internetowej BIP) miał charakter ciągły czy choćby powtarzający się w okresie od dnia [...] września 2011 r. Stąd też ewentualnie np. jednorazowy brak możliwości zapoznania się z treścią dokumentów zamieszczonych na stronie internetowej BIP, tj. brak możliwości "wejścia" na daną stronę internetową nie może stanowić o pozostawaniu Rady Gminy K. w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że dostępność dokumentów zamieszczonych na określonej stronie internetowej w danym, wskazanym przez skarżącego momencie, mogła być utrudniona a nawet niemożliwa np. z przyczyn technicznych, a zatem z przyczyn niezależnych od organu, mających charakter krótkotrwały, czy wręcz incydentalny. Reasumując, nie można uznać, że brak możliwości dostępu do przedmiotowych dokumentów w danej chwili jest równoznaczny z faktem, iż dokumenty te nie zostały w ogóle zamieszczone przez Radę Gminy K. na stronie internetowej przed dniem [...] września 2011 r. (tj. przed dniem wniesienia skargi), a tylko taka sytuacja uzasadniałaby zarzut pozostawania do tego momentu w bezczynności i prymat w tym względzie winna mieć wiarygodność dokumentu urzędowego. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu bądź na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem ocena wersji organu bądź skarżącego jest możliwa jedynie na podstawie dokumentów, a w rozpoznawanej sprawie o ile byłoby to niewystarczające, to ewentualnym dowodem przesądzającym powyższą kwestię mogłoby być badanie np. przez biegłych zawartości stron internetowych w dniu [...] września 2011 r., co w świetle wskazanego wyżej przepisu jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowym. Podsumowując ową kwestię, Sąd nie jest w stanie zweryfikować podanych w odpowiedzi przez organ informacji, lecz bada jedynie, czy organ rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć wreszcie należy i wskazać skarżącemu, że wobec takiego stanu prawnego nie pozostaje on bezbronny i pozbawiony dochodzenia swoich racji, jeśli nadal pozostaje w przekonaniu o wprowadzaniu go w błąd przez organ. Z tego mianowicie powodu, że takie zachowanie organu jest penalizowane treścią art. 23 ustawy, według którego kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązku, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Niezależnie od powyższego, naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej może się wiązać z popełnieniem innych czynów zabronionych i w takiej sytuacji mogą ewentualnie znaleźć zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu karnego, w szczególności normujące odpowiedzialność karną za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 k.k. i n.) oraz przeciwko ochronie informacji (art. 265 k.k. i n.). Niezależnie od powyższego, poza odpowiedzialnością karną, osoba odmawiająca udostępnienia informacji publicznej bądź wprowadzająca w błąd, może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną lub porządkową, bowiem jej zachowanie może zostać zakwalifikowane, jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 250 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.