II SAB/Wa 343/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oddala skargę Wnioskiem z 12 maja 2010 r. E. G. (dalej jako skarżący) wystąpił do Naczelnika Wydziału [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii części opisowej decyzji wydanych w latach 2008, 2009, 2010 o warunkach zabudowy, obejmujących więcej niż dwa budynki, na terenie [...] . Pismem z 21 maja 2010 r. poinformowano skarżącego, że odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona niezwłocznie, nie później jednak niż do 19 lipca 2010 r. 17 czerwca 2010 r. skarżący, wobec braku odpowiedzi na jego wniosek, zapowiedział złożenie zażalenia. Pismem z 15 lipca 2010 r. Prezydent [...] poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja jest informacją przetworzoną i wezwał do wykazania w jakim zakresie informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wobec powyższego skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uznając, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a organ uchyla się od wydania decyzji w przedmiocie odmowy wykonania obowiązku informacyjnego. Pismem z 21 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło skarżącemu, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W sprawie bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej właściwym jest wojewódzki sąd administracyjny. Pismem z 25 października 2010 r. skarżącemu została przekazana wnioskowana informacja publiczna. W skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił nieustalenie przez SKO istotnych elementów podmiotowych oraz przedmiotowych bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie wykonania obowiązku informacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż w jego ocenie organy państwowe wykonują ustawę o dostępie do informacji publicznej wyłącznie przez wydawanie decyzji. Dlatego też oczekiwał, że SKO wyda postanowienie ustalające niezgodne z prawem postępowanie Prezydenta [...] . Zdaniem skarżącego Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do załatwienia spraw publicznych ze stosunku obywatel – organ Państwa. Oznacza to, że nie jest on pozbawiony prawa do żalenia się na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W piśmie z 30 listopada 2010 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę, podkreślając, że nie może być tak, że SKO usprawiedliwia bezczynność organu "specjalnym" charakterem prawa o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ powinien wezwać go do sprecyzowana wniosku i na tej podstawie przenieść sprawę do postępowania skargowego jeżeli brak jest podstawy do żalenia się na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu, w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako udip), polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec złożonego wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie, ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (vide wyrok NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 243/05 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Środków takich nie przewiduje bowiem przede wszystkim sama ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jego przepisy odnoszą się do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art. 16 ust. 2 udip ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust. 1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Podkreśla to A. Knopkiewicz, wskazując, iż użycie w art. 16 ustawy wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji (por. A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004 r. nr 4 s. 103 i d.). Stąd też nie ma do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 k.p.a., gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji, od żądania od niej ubiegania się o odmowę takiej informacji. Jak wskazano w wyroku NSA z 17 lutego 2004 r. (sygn. akt II SAB 424/03) "nie można skarżącej czynić zarzutu niewykorzystania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżąca domagając się od organu wyższego stopnia ... podjęcia działań określonych w art. 37 §2 k.p.a., w istocie domagałaby się wydania decyzji negatywnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem." Należy również podkreślić, iż gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przepisy k.p.a. w szerszym stopniu na postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby określając w art. 13 ustawy skutki nieudzielenia informacji w terminie, wskazał dodatkowo środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Stąd NSA uznał, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest uzależnione od wyczerpania zażalenia z art.37 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, ale ma to miejsce tylko wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też powołanej wyżej ustawy. Jednak w odniesieniu do bezczynności organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a Kodeks postępowania administracyjnego w tym zakresie nie ma zastosowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – w ocenie Sądu – organ prawidłowo przyjął, że nie jest zobowiązany do rozpoznania zażalenia skarżącego w przedmiocie niezałatwienia w terminie jego wniosku z 12 maja 2010 r. i pouczył, że w sprawie bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny. Do czasu udzielenia informacji publicznej skarżący mógł zatem skierować bezpośrednio do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w bezczynności, nierozpoznając zażalenia skarżącego z 28 lipca 2010 r. Wskazać także należy, że SKO nie było obowiązane – wobec treści zażalenia – do wzywania skarżącego do precyzowania zakresu żądania i do ewentualnego przeniesienia sprawy do postępowania skargowego, które to postępowanie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.