II SAB/Wa 346/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Egzaminacyjną Krajowej Izby Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 czerwca 2013 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2012 r. zwrócił się drogą elektroniczną do Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów o udostępnienie informacji publicznej, tj. zestawów egzaminacyjnych wykorzystanych podczas egzaminów z prawa gospodarczego przeprowadzonych w dniach 5 i 6 grudnia 2011 r. (egzamin dla osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o biegłych rewidentach ...) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał w tej sprawie żadnej odpowiedzi. Ponieważ w piśmie Komisji Egzaminacyjnej z dnia 20 czerwca 2013 r. zajęła ona stanowisko, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, skarżący przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które w jego ocenie przeczą takiemu twierdzeniu. W odpowiedzi na skargę, Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie, twierdząc, iż nie pozostawała w rozpatrywaniu niniejszej sprawy w bezczynności. Przyznała fakt zwrócenia się skarżącego w dniu [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie wskazanej wyżej informacji i podniosła, iż już wcześniej – pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. skarżący występował do Komisji z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczącym przesłania mu kserokopii wszelkich zestawów pytań (tematów egzaminacyjnych), które były wykorzystane podczas egzaminów pisemnych dla kandydatów na biegłych rewidentów w roku 2011. Komisja Egzaminacyjna udzieliła pisemnej odpowiedzi z dnia 20 grudnia 2011 r., z której wynika, że pytania i zadania składające się na tematy egzaminacyjne są utworami autorskimi i jedynie Komisja Egzaminacyjna posiada prawa do ich wykorzystania. W ocenie Komisji powyższy pogląd jest nadal aktualny, także i do wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r., albowiem pomiędzy datą 20 grudnia 2011 r., a [...] stycznia 2012 r. nie zaszły jakiekolwiek nowe okoliczności, które spowodowałyby zmianę stanowiska w zakresie udostępniania pytań egzaminacyjnych. Komisja Egzaminacyjna wskazała, iż nie jest organem administracji publicznej ani nie jest organem z rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 649 ze zm.), gdyż ustawa ta nie przyznaje jej takiego przymiotu i nie włącza do struktur Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Zgodnie z art. 7 pkt 3) ustawy do zadań Komisji Egzaminacyjnej należy między innymi ustalanie pytań testowych, zadań sytuacyjnych oraz przygotowanie zestawów egzaminacyjnych na poszczególne egzaminy, w tym egzamin dyplomowy dla biegłych rewidentów. Skoro Komisja Egzaminacyjna nie jest ani organem państwowym ani organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, to opracowane przez nią zestawy pytań egzaminacyjnych nie spełniają wymogu dokumentu urzędowego i nie spełniają również kryterium materiału urzędowego (wyrok z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/007). Dlatego przedmiot sprawy nie mieści się w pojęciu zakreślonym art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi zaś na zasady działania Komisji, nie mieści się także w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Powyższe powoduje, iż żądana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powstałe na zlecenie Komisji Egzaminacyjnej zestawy pytań egzaminacyjnych korzystają z ochrony prawa autorskiego i nie podlegają udostępnieniu wnioskodawcy. Komisja Egzaminacyjna na podstawie zawieranych z autorami umów posiada wyłączne prawo do ich wykorzystania. W przypadku prawa autorskiego wskazać należy, że Komisja Egzaminacyjna zawiera odpowiednie umowy ze specjalistami z danej dziedziny, którzy zajmują się opracowaniem konkretnych pytań egzaminacyjnych. Każdorazowe zawarcie tego rodzaju umowy, oznacza zgodę autora na przeniesienie autorskich praw majątkowych na Komisję Egzaminacyjną. Tym samym Komisja Egzaminacyjna ma prawo do wykorzystania opracowanych dla niej pytań, z tym zastrzeżeniem, że może to nastąpić jedynie w zakresie przeprowadzenia egzaminu. Innymi słowy nie ma możliwości, aby bez wyraźnej zgody autora pytań, były one następnie przekazywane osobom trzecim. Materiały pozostające w gestii organu, o ile objęte są ochroną prawa autorskiego i praw pokrewnych – nie podlegają reżimowi ustawy (wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/07). Na rozprawie pełnomocnik Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów zmodyfikował żądanie odpowiedzi na skargę i wniósł o odrzucenie skargi, gdyż Komisji Egzaminacyjnej nie posiada zdolności sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, gwarantowanego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to ustawodawca zagwarantował każdemu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej, zaś z uwagi na przedmiot działania, którym jest między innymi organizowanie egzaminów na biegłych rewidentów i rozstrzyganie o ich wynikach, Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest w rozumieniu ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji żądanych przez D. P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż zdolność sądowa (w rozumieniu możności występowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może być postrzegana wyłącznie na podstawie ogólnych zasad proceduralnych, ale także dostrzec tu należy, iż niektóre przepisy prawa materialnego, w sposób charakterystyczny dla własnych regulacji, tworzą specyficzne zasady proceduralne. Do takich przepisów należy miedzy innymi art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej, w takim zakresie, w jakim nadaje wyodrębnionej jednostce organizacyjnej, będącej jednocześnie piastunem informacji publicznej, prawa "quasi organu administracyjnego" i to tak daleko rozwinięte, iż umożliwiają one temu podmiotowi wydanie decyzji w sprawach dotyczących informacji publicznej (art. 16), jakkolwiek w innych postępowaniach prawa tego by nie posiadał. Z immanentnych cech Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, kształtowanych głównie jej zadaniami (art. 7 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym) – tu zwłaszcza organizowanie egzaminów biegłych rewidentów i rozstrzyganie wyników tych egzaminów, czyli nadawanie określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych – wynika, iż jest to wyodrębniona w Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów jednostka organizacyjna, wykonywująca zadania publiczne. Nadto, zgodnie z orzecznictwem (porównaj wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt OSK 1881/04 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05) użyte w konkretnym egzaminie, dotyczącym nadawania określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych, pytania egzaminacyjne stanowią informację publiczną i mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – porównaj art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i pkt 3 lit. d) i e) tej ustawy. Istotny dla zakwalifikowania danego pytania egzaminacyjnego jako przedmiotu informacji publicznej jest tu fakt jego uprzedniego użycia w procesie egzaminacyjnym, a zatem użycia w publicznym celu – nadawania w wyniku tego egzaminu określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych. Zatem pytania nie użyte w procedurze egzaminacyjnej, przymiotu informacji publicznej nie posiadają. (Porównaj postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 91/10.) Z powyższego wynika, iż Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, zajmującą się sprawami publicznymi – a zatem podmiotem zobowiązanym do udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, posiadanych informacji, zaś użyte przez nią w procesie egzaminacyjnym, pytania egzaminacyjne stanowią informację publiczną. Twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i złożony na rozprawie wniosek pełnomocnika Komisji są chybione. Nie uwzględniają one specyfiki ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w odpowiedzi na skargę przywołano orzeczenie dotyczące całkiem odmiennej sytuacji faktycznej (wyrok z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/007). Wniosek D. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczył pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych podczas egzaminów z prawa gospodarczego, przeprowadzonych w dniach 5 i 6 grudnia 2011 r. dla osób nostryfikujących swoje uprawnienia, zatem - z uwagi na powyższe ustalenia – dotyczył spraw publicznych. Zważyć także należy, iż podniesiona przez Komisję kwestia niemożności udostępnienia pytań egzaminacyjnych, z uwagi na prawa autorskie i zakreślone tymi prawami uprawnienia Komisji, co do dysponowania tymi pytaniami, może ewentualnie stanowić zagadnienia do rozważania w trybie art. 5 i w dalszej ewentualności w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na obecnym etapie sprawy, brak jest możliwości procesowych rozpoznania tego zagadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić, jedynie należy, iż wskazany przez Komisję wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/07, dotyczy bardzo specyficznej sprawy i trudno tu czynić analogię pomiędzy mapami urzędowymi a pytaniami egzaminacyjnymi. Z wyżej wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów była w bezczynności w załatwieniu wniosku D. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., skoro ani nie udostępniła żądanej informacji, ani nie podjęła innych czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (jeżeli w jej ocenie zachodziły okoliczności przewidziane w art. 5 ustawy) i dlatego zobowiązał Komisję do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wskazanym w sentencji wyroku, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzona wyżej bezczynność nie miała cech rażących. W tym aspekcie wskazać należy, iż zwłoka nie była wynikiem braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi (stanowisko Komisji w sprawach pytań egzaminacyjnych było skarżącemu znane odpowiednio wcześniej, z uwagi na jego wcześniejsze wnioski w sprawie innych pytań egzaminacyjnych). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwłoka ta stanowiła błędną interpretację prawa przyjętą przez Komisję, zarówno co do przedmiotu sprawy, jak i ogólnych uprawnień Komisji w zakresie udostępniania informacji publicznej. Także wskazać tu należy, iż sam skarżący nie dążył do szybkiego wyjaśnienia sprawy, skoro skargę wniósł po upływie blisko półtora roku od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął niniejszą sprawę, zgodnie z treścią art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – co do meritum i zgodnie z treścią art. 200 – co do poniesionych przez skarżącego kosztów niniejszego postępowania (wpis).