II SAB/Wa 346/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Energii w przedmiocie rozpatrzenia punktu czwartego wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Energii do rozpatrzenia punktu czwartego wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Energii na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Energii w zakresie rozpatrzenia pkt. 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. (data złożenia podpisu elektronicznego na wniosku - [...] lutego 2018 r.). Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak realizacji wniosku w terminie ustawowym zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, pomimo spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Energii do rozpatrzenia pkt 4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2018 r. (data złożenia podpisu elektronicznego), za pośrednictwem systemu ePUAP, Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującym m.in. pkt 4: informacja o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.  Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ wskazał, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. Ministerstwo przeznaczyło na nagrody dla pracowników kwotę 2 682 250 zł. Nagrody zostały przyznane pracownikom zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. 2017 poz. 1889 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz.U. Nr 27 poz. 134 ze zm.), za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, w szczególności polegające na realizowaniu zadań wychodzących poza obowiązujący pracownika zakres zadań wynikający z opisu stanowiska pracy, zwłaszcza za koordynację prac wydziałów i zespołów, zastępowanie długotrwale nieobecnych pracowników, ponadnormatywne zaangażowanie i wkład w realizację dodatkowych zadań. Skarżący powołując się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 369/17 wskazał, że informacja o wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom ministerstwa, posiada walor informacji publicznej. Na dzień wniesienia skargi Minister udostępnił jedynie sumę środków przeznaczonych na nagrody dla pracowników za rok 2017, podczas gdy wniosek dotyczył kwot przyporządkowanych poszczególnym pracownikom (wymienionym z imienia i nazwiska), wraz z uzasadnieniem przyznanej nagrody. Nie realizując pkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie ustawowym i zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, Minister pozostaje w stanie bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że udzielenie informacji niepełnej, czy wymijającej, nie może zostać uznane za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej i świadczy o bezczynności organu, a nawet przewlekłości prowadzonego postępowania. Minister Energii, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania. Pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] lutego2018 r. wpłynął do Ministerstwa Energii, za pośrednictwem systemu ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r., w którym skarżący wniósł o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w punkcie 4: informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Podniósł, że na punkt czwarty pismem z [...] lutego 2018 r. udzielono odpowiedzi w brzemieniu: "W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. Ministerstwo Energii przeznaczyło na nagrody dla pracowników kwotę 2 682 250 zł. Niniejsze nagrody zostały przyznane pracownikom urzędu zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1889, z późn. zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz.U. Nr 27, poz. 134, z późn. zm.) za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, w szczególności polegające na realizowaniu zadań wychodzących poza obowiązujący pracownika zakres zadań wynikający z opisu stanowiska pracy, zwłaszcza za koordynację prac wydziałów i zespołów, zastępowanie długotrwale nieobecnych pracowników, ponadnormatywne zaangażowanie i wkład w realizację dodatkowych zadań". Odnosząc się do kwestii charakteru informacji żądanej przez skarżącego w pkt 4 wniosku pełnomocnik organu wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest każda informacja o sprawach publicznych, tym samym również kwota wydatkowanych przez organ administracji środków publicznych, z których z kolei wypłacane są wynagrodzenia pracowników tego organu. Informacją publiczną jest więc też informacja dotycząca wydanych kwot z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników, ponadto zgodnie przyjętą linią orzeczniczą informację publiczną stanowią również kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników organu, z tym zastrzeżeniem, że muszą oni pełnić funkcje publiczne lub złożyć oświadczenie, że wyrażają zgodę na ich udostępnienie (np. wyrok WSA w Lublinie z dn. 29.10.2015r. sygn. akt II SA/Lu 637/15, wyrok NSA w Warszawie z dn. 28.04.2016r. sygn. akt I OSK 2755/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dn. 23.09.2015r. sygn. akt II SA/Rz 904/15). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Pełnomocnik wskazał też, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10). W sprawie ochrony informacji o wynagrodzeniu wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93). Pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, bowiem organ rozpatrzył wniosek w ustawowym 14-dniowym terminie (wniosek wpłynął w dniu [...] lutego 2018 r., rozstrzygnięcie organu w dniu [...] lutego 2018 r.). Pismo organu z dnia [...] lutego 2018 r. stanowiło odpowiedź na wniosek zainteresowanego podmiotu w części dotyczącej informacji o przyznanych nagrodach pracownikom ministerstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Ministra Energii w rozpatrzeniu punktu 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. jest dopuszczalna i zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Minister Energii jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Informacja o wysokości nagród uzyskiwanych przez osoby zatrudnione przez podmiot publiczny, wydatkowanych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną. Punkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczy pracowników Ministerstwa, nie wyszczególnia, czy chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, czy też nie. Powyższe nie stanowi przeszkody w kwalifikacji żądanej informacji jako informacji o sprawie publicznej, albowiem środki na nagrody zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak i osób wykonujących jedynie czynności pomocnicze, związane z obsługą urzędu, pochodzą z majątku publicznego. Informacją publiczną jest zatem informacja o nagrodach pracowników Ministerstwa. Okoliczność, że wnioskodawca podał, iż żąda m.in. podania imion i nazwisk pracowników, którym nagrody przyznano, nie stanowi o tym, że jest to wniosek ad personam. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Ministra Energii w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Odpowiedzi udzielonej przez Ministra pismem z dnia [...] lutego 2018 r. nie można uznać za rozpatrzenie punktu 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., albowiem skarżący w tym punkcie wniosku nie żądał wskazania kwoty przeznaczonej na nagrody dla pracowników Ministerstwa w 2017 r. Wnioskodawca żądał podania imienia, nazwiska pracowników ME, kwoty nagrody i uzasadnienia przyznania nagrody. Podkreślenia wymaga, że podmiot zobowiązany nie jest uprawniony do modyfikowania we własnym zakresie treści wniosku. Z pewnością zaś udzielenie informacji w innym zakresie niż żądany we wniosku (pkt 4), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi o rozpatrzeniu wniosku na gruncie u.d.i.p. Wobec tego, że punkt 4 wniosku nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie (brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie od organu), Sąd zobowiązał Ministra Energiido rozpatrzenia punktu 4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że zobowiązanie do rozpatrzenia punktu 4 wniosku oznacza obowiązek jego rozpoznania przez organ na gruncie u.d.i.p., z uwzględnieniem ograniczeń w udostępnieniu informacji publicznej przewidzianych w tej ustawie (w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej nie jest bowiem prawem absolutnym i wówczas, gdy w ocenie organu zachodzą przesłanki wyłączające dostęp do żądanej informacji organ winien zastosować właściwe przepisy u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał na potrzebę rozróżnienia osób pełniących funkcje publiczne i innych pracowników, w tym przywołał uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 w odniesieniu do kwestii ochrony dóbr osobistych. Kwestie te winny być wzięte przez organ pod uwagę przy rozpatrywaniu punktu 4 wniosku Stowarzyszenia. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że bezczynność Ministra Energii w rozpatrzeniu punktu 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął milczeniem tego wniosku Stowarzyszenia. Skierował do wnioskodawcy odpowiedź z dnia [...] lutego 2018 r. i choć nie o taką informację pytał wnioskodawca, jaka została mu udzielona, Sąd nie stwierdził, na podstawie całości akt sprawy, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia konstytucyjnego prawa do informacji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.