II SAB/Wa 347/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L.W. na bezczynność Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowe Biuro Wyborcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku L.W. z dnia [...] września 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowego Biura Wyborczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Krajowego Biura Wyborczego na rzecz L.W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. W., w formie elektronicznej, w dniu [...] września 2018 r. przesłał do Krajowego Biura Wyborczego wniosek o udostępnienie danych o wynikach glosowania na kandydatów na Prezydenta w dniu 16 listopada 2014 r. w wyborach samorządowych z podziałem na poszczególne okręgi, obwody tylko w Gminie [...], woj. [...]. L. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc te zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na dzień orzekania przez Sąd. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo i wymierzenie mu grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. W tym miejscu podać należy, że skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poinformował, że po złożeniu skargi pełnomocnik organu przekazał mu w sposób nierejestrowany informacje objęte wnioskiem. Krajowe Biuro Wyborcze, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi, jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz .2325), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdzają dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący sformułowała wobec Krajowego Komitetu Wyborczego zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, danych w nim określonych. Sąd rozpoznając sprawę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.), określanej dalej jako u.d.i.p. Dopiero bowiem przesądzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że Krajowe Biuro Wyborcze wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącego w jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. stanowi informację o sprawie publicznej, gdyż dotyczy działalności Krajowego Biura Wyborczego. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W sprawie niniejszej Krajowe Biuro Wyborcze w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udzieliło skarżącemu żądanej informacji publicznej, jak też nie wydało w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dniu wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2019 r., skarga była zatem zasadna. Krajowe Biuro Wyborcze dopuściło się tym samym bezczynności, bowiem zobowiązane było podjąć właściwą czynność, która została podjęta po wniesieniu skargi, tzn. informacja została skarżącemu udostępniona, o czym poinformował on Sąd w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2020 r. Rozpoznając niniejszą sprawę i stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2019 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności tej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ błędnie ocenił, że w sprawie ma zastosowanie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Sprawy związane z udostępnianiem informacji publicznej zostały przez ustawodawcę uznane za pilne, a zatem takie których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów. W ustalonym stanie faktycznym Sąd nie znalazł uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w w art. 149 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddali – pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.