II SAB/Wa 348/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2019 r. P. K. (dalej "skarżący", "wnioskodawca"), wskazując na pełnioną funkcję [...], skierował do Ministra Cyfryzacji za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo, w którym, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) korespondencji pomiędzy Ministerstwem Cyfryzacji, a państwami członkowskimi UE, związanej z realizacją postanowień decyzji [...]z dnia [...] maja 2017 r., w tym dotyczącej poinformowania państw członkowskich o zmianie terminu udostępnienia pasma 700 MHz (art. 1 ww. decyzji); 2) korespondencji pomiędzy Ministerstwem Cyfryzacji, a Komisją Europejską dotyczącej kwestii koordynacji pasma 700 MHz z [...],[...] i [...], w tym wystąpienia z wnioskiem do Komisji Europejskiej o udzielenie pomocy w postaci wsparcia prawnego, politycznego i technicznego w tej sprawie (art. 10 decyzji [...] z dnia [...] marca 2012 r.); 3) korespondencji pomiędzy Ministerstwem Cyfryzacji a [...],[...] i [...]dotyczącej koordynacji lub zwolnienia pasma 700 MHz w tych państwach. Skarżący wniósł o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej, poprzez wysłanie ich na adres e-mail: [...] Pismem z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Departament Telekomunikacji Ministerstwa Cyfryzacji poinformował skarżącego, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. odbędzie się spotkanie robocze poświęcone potrzebie bieżącej wymiany informacji pomiędzy Ministerstwem Cyfryzacji, a Urzędem Komunikacji Elektronicznej oraz omówieniu działań związanych ze zmianą przeznaczenia pasma 700 MHz, na które to zaproszony został skarżący wraz z grupą ekspertów DC UKE. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na ww. pismo, skarżący wskazał, że warunkiem udziału w powyższym spotkaniu jest przekazanie informacji wnioskowanych w pismach [...] z [...] września 2018 r., [...] z [...] listopada 2018 r., [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz [...] z [...] lutego 2019 r. W powyższym piśmie skarżący podniósł również, że bez odpowiedzi (pomimo upływu ustawowego terminu) pozostał również wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej w sprawie zagadnień związanych z pasmem 700 MHz. W dniu [...] maja 2019 r. Minister Cyfryzacji skierował do Prezesa UKE pismo znak [...] stanowiące odpowiedź na ww. pismo skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. Minister Cyfryzacji wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dedykowana jest stronie prywatnej i ma na celu zapewnienie kontroli społecznej działań sektora publicznego. Przepisy ustawy nie służą do komunikowania się oraz przekazywania informacji pomiędzy jednostkami sektora publicznego. Ponadto Minister Cyfryzacji ponowił zaproszenie dla skarżącego oraz ekspertów reprezentujących UKE na spotkanie robocze w dniu [...] maja 2019 r. Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący, ponownie wskazując na pełnioną funkcję [...], na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniósł skargę na bezczynność Ministra Cyfryzacji, w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez: - nieudostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., tj. do dnia [...] kwietnia 2019 r.; - brak powiadomienia skarżącego w terminie wskazanym w pkt 1 o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona żądana przez skarżącego informacja publiczna. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Cyfryzacji do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi autor skargi podniósł, że w niniejszej sprawie żądana informacja publiczna powinna zostać udostępniona do dnia [...] kwietnia 2019 r. Mimo upływu ww. terminu Minister Cyfryzacji nie podjął żadnych działań zmierzających do jej udostępnienia skarżącemu. Ponadto zauważył, że Minister Cyfryzacji nie zrealizował przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. obowiązku powiadomienia skarżącego, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. do dnia [...] kwietnia 2019 r. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona żądana przez skarżącego informacja publiczna. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, skarga na bezczynność Ministra Cyfryzacji jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Podniósł, że skarżący, który w realiach przedmiotowej sprawy działa jako [...] w związku realizacją zadań wykonywanych przez kierowaną przez niego komórką organizacyjną, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Ministra Cyfryzacji w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zauważył, że art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 tej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Organ podniósł, że żądane przez skarżącego informacje, dotyczące zmiany przeznaczenia pasma 700 MHz ze szczególnym wskazaniem działań podejmowanych przez Ministerstwo Cyfryzacji mających na celu doprowadzenie do zawarcia porozumień z [...], związane są z realizacją zadań ustawowych Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Ministra Cyfryzacji. Nadto zauważył, że Minister Cyfryzacji, stosownie do art. 12a ust. 2 z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 762), sprawuje nadzór nad Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Organ za nieuprawnione uznał zatem działanie skarżącego polegające na złożeniu wniosku z [...] kwietnia 2019 r., w którym powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, żąda od Ministra Cyfryzacji (organu nadzorującego UKE) udzielenia informacji, które uważa za użyteczne z punktu widzenia kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej. Określony w przepisach ww. ustawy tryb dostępu do informacji publicznej nie może bowiem służyć zdobyciu przez skarżącego informacji na rzecz [...] poza tokiem wewnątrzadministracyjnej wymiany informacji dotyczącej wykonywania ustawowych obowiązków przez UKE oraz Ministra Cyfryzacji, bądź "dyscyplinowaniu" w tym zakresie Ministra Cyfryzacji przez pracownika jednostki nadzorowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skargę należało oddalić jako niezasadną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi dopełnienia stosownych czynności, tj. udostępnienia wskazanej we wniosku skarżącego korespondencji. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, czy też nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że skarżący zainicjował w niniejszej sprawie postępowanie o udostępnienie informacji publicznej kierując swój wniosek do Ministra Cyfryzacji jako [...]. Tymczasem art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 tej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje, dotyczące zmiany przeznaczenia pasma 700 MHz ze szczególnym wskazaniem działań podejmowanych przez Ministerstwo Cyfryzacji mających na celu doprowadzenie do zawarcia porozumień z [...], związane są zaś z realizacją zadań ustawowych Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Ministra Cyfryzacji. Nadto, Minister Cyfryzacji, stosownie do art. 12a ust. 2 z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 762), sprawuje nadzór nad Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Za nieuprawnione należy uznać zatem działanie skarżącego polegające na złożeniu wniosku z [...] kwietnia 2019 r., w którym powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, żąda od Ministra Cyfryzacji jako organu nadzorującego UKE udzielenia informacji, które uważa za użyteczne z punktu widzenia kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej. Określony w przepisach ww. ustawy tryb dostępu do informacji publicznej nie może bowiem służyć zdobyciu przez skarżącego informacji na rzecz [...] poza tokiem wewnątrzadministracyjnej wymiany informacji dotyczącej wykonywania ustawowych obowiązków przez UKE oraz Ministra Cyfryzacji, bądź "dyscyplinowaniu" w tym zakresie Ministra Cyfryzacji przez pracownika jednostki nadzorowanej. Tym samym, nie można uznać, że Minister Cyfryzacji na dzień wniesienia przez skarżącego skargi pozostawał w bezczynności. Skarżący bowiem dopiero na etapie postępowania sądowego, już po wniesieniu skargi wyjaśnił, że działał w imieniu własnym, a nie zatrudniającego go urzędu czy kierującego nim organu. Swoje zaś stanowisko służbowe, a także służbową skrzynkę kontaktową w domenie [...] podał jedynie celem ułatwienia z nim kontaktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13 www. orzeczenia.nsa.gov.pl. Jednocześnie sądy zauważają, że celem u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens u.d.i.p., przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego (tak m.in.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09 www. orzeczenia.nsa.gov.pl. Sądy administracyjne podkreślają również, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy wziąć pod uwagę przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów i zapewnienie aktualnej wiedzy o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku (patrz: druk nr 2094 z dnia 30 czerwca 2000 r. Sejmu RP III Kadencji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.