II SAB/Wa 349/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. A. Z. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich operatów szacunkowych dla samodzielnych lokali mieszkalnych i użytkowych wycenionych dla potrzeb zbycia tych lokali przez [...] na rzecz najemców w formie bezprzetargowej, dla budynku przy ul. [...] w [...]. Wnosił o przesłanie kserokopii żądanych dokumentów w terminie 14 dni na adres wskazany we wniosku. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z [...] kwietnia 2014 r., podał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazał także, że kwestia udostępnienia operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten umożliwia osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Skoro skarżący nie wykazał z czego wynika jego interes prawny, to - w ocenie organu - brak jest podstaw do uwzględnienia jego wniosku. W skardze na bezczynność, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podkreślił, iż żądana informacja jest informacją publiczną, będącą w posiadaniu organu. Skoro zatem podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji, to oznacza, że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o odrzucenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż pozostawał bezczynny, skoro skarżącemu została w terminie udzielona odpowiedź. Zdaniem organu skarżący może co najwyżej skarżyć czynność, ale aby to uczynić powinien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczynił. Podtrzymał stanowisko, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a zatem organ nie miał obowiązku wydawania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji publicznej jest ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu, skarga A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności, (vide: T. Woś /w:/T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W zakresie dostępu do informacji publicznej bezczynność organu występuje, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku, gdy informacja o jaką ubiega się podmiot nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu wezwanego do udzielenia informacji publicznej należy w pierwszej kolejności ocenić, czy ciąży na nim, wynikający z przepisów prawa, obowiązek podjęcia stosownej czynności, a dopiero później zbadanie, czy obowiązek ten, w nakazanym prawnie terminie, wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, sąd zobligowany jest, rozpoznając skargę na jego bezczynność, do rozstrzygnięcia, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej i czy strona może domagać się jej udostępnienia. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent [...] jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez A. Z. informacja w postaci kopii operatów szacunkowych wskazanych we wniosku lokali mieszkalnych wycenianych dla potrzeb zbycia tych lokali przez [...] na rzecz ich najemców w formie bezprzetargowej, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci kopii operatów szacunkowych lokali mieszkalnych wycenianych dla potrzeb zbycia tych lokali przez [...] na rzecz ich najemców w formie bezprzetargowej spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem bezpośrednio gospodarowania przez jednostkę samorządu terytorialnego powierzonym jej mieniem publicznym. Jak wskazywał natomiast wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (vide: wyroki NSA - z 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08 publ. https//cbois.nsa.gov.pl). Odwołać się też należy do ugruntowanego orzecznictwa, zgodnie z którym operat szacunkowy, sporządzony w celu ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (analogicznie samorządu terytorialnego) i przeznaczonej do sprzedaży stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05, wyrok WSA w Szczecinie z 23 października 2013 r., II SAB/Sz 88/13, wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2014 r., II SAB/Wa 524/13, publ. https//cbois.nsa.gov.pl). Także NSA w wyroku z 13 grudnia 2013 r. (I OSK 1858/13, publ. j.w.) wskazał, iż "w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa (o dostępie do informacji publicznej – dopisek własny), jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację". Uwzględniając powyższe, Sąd podzielił pogląd skarżącego, iż żądana wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. informacja jest informacją publiczną. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie wskazał na odrębny tryb dostępu do operatów szacunkowych określony w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organem, że jest to przepis szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określający odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przytoczonym przepisie ustawodawca określił tryb dostępu do operatów szacunkowych tylko dla określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu poprzez ich przeglądanie, sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów. Określone tym przepisem możliwości dostępu do operatu szacunkowego (w znaczeniu form tego dostępu) określonej kategorii osób są znacznie szersze niż to wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym) nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie. Przyjmuje się, że wciągnięte do akt sprawy operaty należy traktować jak urzędowe dokumenty (materiały dowodowe) i uznać, że prawo wglądu do nich nie zależy od autora, lecz wynika z określonych przepisów – nie tylko z komentowanego art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z innych, np. z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w postępowaniu sądowym z odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania administracyjnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2013). Reasumując, skoro wnioskowane operaty szacunkowe lokali mieszkalnych zostały sporządzone na potrzeby zbycia tych lokali przez [...] na rzecz ich najemców w formie bezprzetargowej, to stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać zatem za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi operatami szacunkowymi lokali mieszkalnych, a operaty te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podnosząc iż udostępnienie wnioskowanych operatów mogłoby naruszać prywatność osób fizycznych będących najemcami lokali, dla których operaty te zostały sporządzone. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, iż w sytuacji, gdy organ uznał, że prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w związku z treścią przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, czego jednak nie uczynił. Należy jednocześnie zaznaczyć, że nie ma potrzeby wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawy w sytuacji, gdy zachodzi jedynie potrzeba anonimizacji tzw. danych chronionych, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Samo zaś przeprowadzenie niezbędnych czynności anonimizacji poprzez ewentualne usunięcie danych chronionych prawem nie stanowi o wytworzeniu informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe działania podjęte przez organ w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skarżącemu nie udzielono bowiem żądanej informacji, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Prezydenta [...], zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14 - dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.