II SAB/Wa 351/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (sprawozdawca), Protokolant Mateusz Rogala, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...]) 1) umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w zakresie dotyczącym pkt 1 i pkt 2 wniosku J. S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o 23 % podatku od towarów i usług stanowiącą kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. S., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł do Wójta - do Urzędu Gminy [...] o udzielenie informacji, kto pełnił funkcje: 1. wójta, z-cy wójta, sekretarza gminy, kierowników referatów: budownictwa, podatkowego, meldunkowego, urzędu stanu cywilnego, przewodniczącego rady gminy i przewodniczącego komisji rewizyjnej rady gminy, w latach 1990-2002, 2. naczelnika urzędu gminy [...] w latach 1972-1990 oraz kto prowadził w tym okresie sprawy geodezji, budownictwa, podatkowe i meldunkowe dla mieszkańców [...], 3. przewodniczącego gromadzkiej rady narodowej [...] w latach 1954-1972 oraz kto prowadził w tym okresie sprawy geodezji, budownictwa, podatkowe i meldunkowe dla mieszkańców [...]. W odpowiedzi Wójt Gminy w [...] pismem z dnia [...] września 2011 r. podał, że w odniesieniu na pytanie pierwsze: 1. Funkcję Wójta w latach 1990-2002 sprawowali: – [...]. 2. Funkcję zastępcy Wójta w latach 1990-2002 – [...]. 3. Funkcję Sekretarza Gminy – [...]. 4. Kierowników referatów – nie tworzono. 5. Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego: – [...]. 6. Przewodniczącego Rady Gminy: – [...]. 7. Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej: – [...]. Odnosząc się do pytania drugiego, zawartego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wójt Gminy [...] stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, wobec czego wnioskodawca winien wskazać, że posiada interes publiczny. Odpowiadając na trzecie żądanie informacyjne, stwierdził, że urząd nie posiada dokumentów osób pełniących funkcje określone w pkt 3 żądania informacyjnego. Powyższe pismo zostało doręczone J. S. w dniu 8 września 2011 r. W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] skierowanej do tutejszego Sądu (datowanej 5 września 2011 r.) J. S. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej cofnął skargę w zakresie nieudzielenia informacji publicznej określonej w pkt 1 i pkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. Uznając, iż cofnięcie skargi nastąpiło skutecznie Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), umorzył postępowanie. Odnośnie pkt 3 żądania informacyjnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd skargę oddalił, mając na uwadze, co następuje. Skarga w tej części nie zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską) zapewnia wolność każdemu do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa o dostępie do informacji w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ w piśmie z dnia 6 września 2011 r. poinformował J. S., iż nie posiada dokumentów, z których wynika, kto pełnił funkcje przewodniczącego gromadzkiej rady narodowej [...] w latach 1954-1972 oraz kto prowadził w tym okresie sprawy geodezji, budownictwa, podatkowe i meldunkowe dla mieszkańców [...]. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanych informacji nie można organowi postawić zarzutu bezczynności. Biorąc pod uwagę, iż żądane informacje są informacjami archiwalnymi, dotyczą okresu 1954-1972, nadto, że w okresie tym dochodziło do licznych zmian i przekształceń ustrojowych w zakresie właściwości i kompetencji organów samorządu i administracji, udzieloną skarżącemu odpowiedź Sąd uznał za w pełni wiarygodną, uprawdopodobnioną. A skoro tak, nie można było stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązać go do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego wniosku. Dlatego też w tej części Sąd, na podstawie art. 151 cyt. wyżej p.p.s.a., skargę oddalił.