II SAB/Wa 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Komisji Nadzoru Audytowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Nadzoru Audytowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Audytowego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. D.P. w dniu [...] października 2012 r. drogą elektroniczną wystąpił do Komisji Nadzoru Audytowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. wszystkich protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Audytowego za cały okres jej funkcjonowania wraz ze wszystkimi załącznikami (oprócz uchwał i list obecności, które zostały doręczone). Zastępca Dyrektora Rachunkowości – Biuro Komisji Nadzoru Audytowego w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia [...] października 2012 r. poinformował ww., że "z informacją publiczną zawartą w protokołach posiedzeń Komisji Nadzoru Audytowego może się (...) zapoznać w informacjach o decyzjach podjętych na posiedzeniach udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów, z zakładce "Komisja Nadzoru Audytowego", w podzakładce "Posiedzenia". Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że informacje w zakresie posiedzenia Komisji Nadzoru Audytowego z dnia 19 września 2012 r. do dnia 9 listopada 2012 r. zostaną zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. D.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Audytowego zarzucając, że organ nie udostępnił mu w całości żądanych informacji. Skarżący podniósł w skardze, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, gdyż są to dokumenty wytworzone przez Komisję Nadzoru Audytowego. Z udzielonej odpowiedzi można wysnuć wniosek, że organ stoi na stanowisku, że w protokołach są także informacje, które nie stanowią informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu żądanej informacji publicznej, stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, co następuje: Informacje o decyzjach podjętych na posiedzeniu Komisji Nadzoru Audytowego są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Podlegają one udostępnieniu po pewnym przetworzeniu, uwzględniającym w szczególności konieczność ochrony tajemnicy ustawowo chronionej, czy też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. Przedmiotowy protokół (protokoły) nie wyczerpuje dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie ma treści i postaci dokumentu urzędowego. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 751/10, w którym Sąd podkreślił, że o ile protokół z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego może zawierać informację publiczną, to nie oznacza to, że protokół ten wyczerpuje dyspozycje art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ma treść i postać dokumentu urzędowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy i przypomniał również, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 6 października 2013 r. odniósł się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a w szczególności do charakteru żądanych informacji, które w jego ocenie stanowią informację publiczną. Do pisma załączył wydruki z komputera "Decyzje podjęte na posiedzeniu Komisji Nadzoru Audytowego (...)". Organ w piśmie z dnia 14 października 2013 r. odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 6 października 2013 r. i zreasumował, że przetworzona informacja przygotowana na podstawie protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Audytu jest udostępniana poprzez publikację na stronie Ministerstwa Finansów i w tej formie wszystkie osoby zainteresowane mogą się z nią zapoznać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyżej określonych przepisów sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m.in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawie skargi na bezczynność, jej uwzględnienie, co do zasady zawsze będzie polegało na wydaniu aktu lub podjęciu czynności przez organ wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) nakłada na podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej obowiązek rozpoznania wniosku o jej udzielenie. Rozpatrzenie wniosku może nastąpić poprzez: 1) udzielenie żądanej informacji, 2) odmowę jej udzielenia (decyzja administracyjna), 3) poinformowaniu wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji, 4) poinformowaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, 5) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) powołanej ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: (...). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności należy traktować przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sprawie nie jest sporne, na etapie złożenia wniosku, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Kwestią sporną jest zakres udzielonej mu informacji, tzn. "odesłanie" skarżącego do informacji zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej. Niejednoznaczne stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, jak również w piśmie procesowym z dnia 14 października 2013 r. w pełni uzasadnia ocenę, że organ nie był w stanie przedstawić i uzasadnić swojego stanowiska, że nie pozostaje w bezczynności. Z udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynika, że organ stoi na stanowisku, że dopełnił obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Stanowisko to w żaden sposób nie koresponduje z argumentacją przedstawioną w odpowiedzi na skargę, w której organ odwołuje się do ochrony tajemnic ustawowo chronionych, ochrony prywatności osób fizycznych, czy też informacji przetworzonej. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują w tym zakresie odrębne tryby postępowania. W ocenie Sądu, organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie zastosował się do nakazów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie rozpoznał wniosku w zakresie zawartego w nim żądania. Skoro, istniały przeszkody, co wynika z odpowiedzi na skargę w udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji, to organ zobowiązany był stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższą ocenę Sądu i podjąć działania zakreślone przepisami prawa, a w szczególności w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na podstawie tego przepisu oraz art. 200 powołanej ustawy orzekł, jak w sentencji.