II SAB/Wa 352/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem skargi J. S. (dalej: "Skarżąca") jest bezczynność Starosty Powiatu [...] (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2024 r. Skarżąca, za pośrednictwem e-mail, złożyła do Starosty Powiatu [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1) czy, a jeśli tak to kiedy i gdzie organ przekazał wykazy gruntowe, dla gruntów powiatu [...], prowadzone do momentu założenia pierwszych rejestrów gruntowych? Wnoszę o przesłanie skanów protokołów zdawczo odbiorczych wraz z wykazem przekazanych dokumentów, 2) kiedy i skąd organ uzyskał ww. dokumenty? Wnoszę o przesłanie skanów protokołów zdawczo odbiorczych wraz z wykazem przekazanych dokumentów, 3) jeśli ww. dokumenty nie zostały nigdzie przekazane, wnoszę o przesłanie szczegółowego wykazu ich przechowywanego zasobu. Pismem z dnia 17 maja 2024 r. organ poinformował Skarżącą, że nie jest w posiadaniu dokumentacji sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jej wniosku zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", - stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo - art. 13 i 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi Skarżąca podniosła, że w sprawie spełniona została zarówno przesłanka podmiotowa jak i przedmiotowa warunkująca zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta Powiatu [...] - jako organ władzy publicznej - jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Wniosek z dnia [...] maja 2024 r. dotyczy bowiem informacji na temat trybu i zasad funkcjonowania władzy publicznej, a w szczególności jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych, sposobów przyjmowania i załatwiania spraw prowadzonych rejestrów, procedowania dokumentów urzędowych oraz treści i postaci tych dokumentów, co mieści się w zakresie przedmiotowym art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f oraz pkt 4 lit. a u.d.i.p. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Skarżąca wskazała, że rozpatrując wniosek organ udzielił odpowiedzi wymijającej. Jednocześnie nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie zaprzeczył, że ją posiada, ani nie odmówił jej udostępnienia w ustawowo wymaganej formie. Zaznaczyła, że udzielenie odpowiedzi wymijającej jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego i prawnego uzasadnienia, a ponadto stanowi świadome oraz celowe działanie penalizowane stosownie do art. 23 u.d.i.p., co nadaje mu kwalifikowany charakter. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został przesłany z adresu [...] drogą elektroniczną na adresy poczty elektronicznej starostwa tj. [...].pl, [...].pl, [...].pl. Z prowadzonych uprzednio postępowań Starosta posiada wiedzę, że e-mail "[...]" należy do Skarżącej. Na przedmiotowy wniosek organ udzielił odpowiedzi w przewidzianym ustawowo terminie - pismem z dnia 17 maja 2024 r. wyjaśniając, że nie jest w posiadaniu dokumentacji sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym, zdaniem organu, zarzut bezczynności oraz żądanie wymierzenia grzywny są bezpodstawne. Nie jest bowiem skuteczne postawienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu. W takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W przypadku nieposiadania żądanej informacji publicznej organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w formie pisemnej, co przyjmuje postać czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie, w ustawowym terminie, organ dopełnił ww. obowiązku. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2024 r. Skarżąca wskazała, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że wnioskowanej informacji nie posiada, co jest nie tylko spóźnione, ale również nielogiczne i wymijające. Do ustawowych obowiązków organu należy bowiem gromadzenie, ewidencjonowanie, zabezpieczenie przed zniszczeniem i archiwizowanie dokumentacji tworzącej Powiatowy Zasób [...], do którego należą niewątpliwie wykazy gruntów. Organ nie może zasłaniać się niewiedzą odnośnie przedmiotu wniosku, bowiem wiedza ta należy do zakresu jego kompetencji i właściwości. Skarżąca podniosła, że organ ani nie udowodnił swojego twierdzenia, ani go nawet nie uwiarygodnił. Nie wskazał również dlaczego wnioskowanej informacji nie posiada ani w czyim posiadaniu informacja ta się znajduje. Zdaniem Skarżącej organ ewidentnie i uporczywie unika odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, co uzasadnia żądanie wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - poprzez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p. W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Starosta Powiatu [...] jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W sprawie nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem, a dotyczące "wykazów gruntowych dla gruntów powiatu [...] prowadzone do momentu założenia pierwszych rejestrów gruntowych" stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem informacja o "wykazach gruntowych" dla ww. gruntów określonej jednostki administracyjnej, jest informacją o sprawie publicznej. Odpowiadając na wniosek z dnia [...] maja 2024 r. organ wskazał, że nie jest w posiadaniu dokumentacji sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu, wobec tak udzielonej odpowiedzi, nie można postawić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Wbrew twierdzeniu Skarżącej z odpowiedzi tej wynika jednoznacznie, że organ nie dysponuje dokumentami, których dotyczy wniosek, pochodzących z okresu przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, tj. przed założeniem rejestru publicznego, który zawiera dane liczbowe i opisowe dotyczące m.in. gruntów oraz dane dotyczące ich właścicieli (osób nimi władających). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że ewidencję gruntów i budynków aktualnie reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151), mocą której z dniem 1 lipca 1989 r. uchylony został m.in. dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) obowiązujący od dnia 15 lutego 1955 r. Publiczny rejestr w postaci ewidencji gruntów i budynków został zatem wprowadzony od dnia 15 lutego 1955 r. W tej sytuacji za wiarygodne uznać należy wyjaśnienia organu, zawarte w piśmie z dnia 17 maja 2024r., że organ nie posiada dokumentacji sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków, tj. sprzed 1955 r. Za stanowiskiem organu dodatkowo przemawia fakt, że odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji gruntów i budynków jednostki samorządu terytorialnego (powiaty) zostały utworzone na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 99, poz. 631), zatem już choćby z tego powodu za wiarygodne należy uznać wyjaśnienia organu, że nie jest on w posiadaniu dokumentów (informacji) odnośnie wykazów gruntowych pochodzących sprzed daty wprowadzenia ewidencji gruntów i budynków, która powstała na długo przed przejęciem zadań z tego obszaru przez starostów. Skoro zatem Skarżąca domagała się informacji pochodzących z okresu "do momentu założenia pierwszych rejestrów gruntowych", to jako przekonujące i zarazem uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że takich informacji nie posiada. Zgodnie z poglądami orzecznictwa, jeżeli organ nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, aby nie pozostawać w stanie bezczynności, powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 1644/09, CBOSA). Nieposiadanie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia czyni niemożliwym jej udostępnienie i wówczas prawidłowym działaniem podmiotu jest jedynie pisemne poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2583/15; j.w.). W niniejszej sprawie organ dopełnił ww. obowiązku, bowiem w ustawowym, 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował Skarżącą, że żądanych informacji (dokumentów) nie posiada. W związku z tym nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności na gruncie u.d.i.p. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.