II SAB/Wa 356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie udzielenia informacji publicznej określonej w pkt 1 i 2 wniosku z [...] maja 2013 r., 2. zobowiązuje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2013 r. w pozostałym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Działając na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z [...] 2013 r. B. P. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Centralnego Zarządu Służby Więziennej Zespołu ds. Funduszy Europejskich z wnioskiem o udzielenie informacji: 1. w jakich jednostkach penitencjarnych, zgodnie z założeniami Projektu 1.26 "Penitencjarny doradca zawodowy" istnieją stanowiska penitencjarnego doradcy zawodowego; 2. czy został zrealizowany element tego projektu w postaci opublikowania podręcznika dla doradców zawodowych, jeżeli tak, to wnioskował o udostępnienie tej publikacji; 3. czy w trakcie realizacji Projektu 1.27 następowała korekta zasad kwalifikacji do niego (informacje w tym zakresie), 4. jakie kursy zawodowe będą oferowane w 2013 r. w Zakładzie Karnym w [...] w oparciu o PO KL. Pismem z [...] 2013 r. organ przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi do końca [...] 2013 r. Skarżący pismo to otrzymał [...] 2013 r. W skardze z [...] 2013 r. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej w związku z jego wnioskiem zawierającym żądanie udostępnienia informacji o realizowanym przez Centralny Zarząd Służby Więziennej w ramach Poddziałania 1.34 EFS PO KL przedsięwzięciu "Centralny Zarząd Służby Więziennej – Projekty Systemowe". Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z [...] 2013 r., argumentując, że do dnia wniesienia skargi zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie. Skarga do organu wpłynęła [...] 2013 r. Pismem z [...] 2013 r. organ wskazał jakie jednostki penitencjarne realizują projekt o nazwie "Penitencjarny doradca zawodowy". Podał także, że podręcznik dla doradców zawodowych jest ciągle na etapie opracowania. W zakresie kwalifikacji do projektu "Cykl szkoleniowo-aktywizacyjny służący podniesieniu kwalifikacji zawodowych osób pozbawionych wolności oraz przygotowanie ich do powrotu na rynek pracy po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności" organ wyjaśnił, że w drugiej połowie roku 2012 powstały wątpliwości związane z interpretacją zapisu dotyczącego zakresu grupy docelowej, który zawarty był w obowiązującej w tym czasie wersji dokumentu o nazwie "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na lata 2007-2013" (dokument jest ogólnodostępny w internecie m.in. na stronie: www.szop.pokl.crz). Organ wskazał, że należy otworzyć dokument pod oznaczeniem PO KL, po jego otwarciu ukaże się tytuł "zmiany w dokumentach", pod tekstem znajduje się dokument pod nazwą "szczegółowy opis priorytetów PO KL z dnia 24 kwietnia 2013 r.". W dalszej kolejności organ podał, że celem uniknięcia ewentualnych przypadków powstania kosztów niekwalifikowanych czasowo ograniczono zakres grupy beneficjentów, którzy byli rekrutowani do uczestnictwa w projekcie. Aktualne zapisy we wspomnianym wyżej dokumencie nie budzą już wątpliwości, w związku z czym przywrócono wcześniej obowiązujące zasady naboru beneficjentów. W odpowiedzi na skargę z [...] 2013 r. organ wnosił o umorzenie postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że pismem z [...] 2013 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji, co oznacza, że nie był w bezczynności i dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W piśmie z [...] 2013 r. skarżący zwrócił uwagę, że [...] 2013 r. organ zrealizował jego wniosek tylko częściowo. Po znaczną część informacji odesłał skarżącego do internetu, w sytuacji gdy skarżący nie ma szansy zapoznać się z tymi informacjami we wskazany mu sposób. W piśmie z [...] 2013 r. skarżący wskazał natomiast, że niewywiązanie się przez organ z obowiązku udzielenia dostępu do informacji publicznej polegało na nieudzielaniu informacji dotyczących planowanego cyklu szkoleniowo-aktywizacyjnego w roku 2013, a także w zakresie grupy docelowej, kwalifikującej się do przystąpienia do owego szkolenia. W ocenie skarżącego, nawiązującej do stanowiska wypracowanego w judykaturze, nieprawidłowe jest załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez stronę z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też, gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie. Zdaniem skarżącego nie sposób uznać, że dokument w formacie PDF pod nazwą "Szczegółowy opis priorytetów PO KL z dnia 24 kwietnia 2013 r." liczący 359 stron, do którego organ odesłał skarżącego w odpowiedzi na wniosek, stanowi dla skarżącego informację prostą. Nadto skarżący zaakcentował, że organ nie uwzględnił, że skarżący przebywa w zakładzie karnym, a zatem zapoznanie się przez niego z informacjami umieszczonymi na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej jest niemożliwe. Nawet jednak, gdyby uznać, że skarżący mógł się zapoznać z przedmiotowymi informacjami, to wyprowadzenie z nich właściwych wniosków i odpowiedzenie na zadane pytania napotykać będzie ogromne trudności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana jako "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej zasługuje na uwzględnienie w części. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym należy zwrócić uwagę, że katalog informacji określony w ustawie jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określenia "w szczególności". W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Powyższa okoliczność nie była sporna między stronami. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora. W rozpoznawanej sprawie nie powinno również budzić wątpliwości i nie było to przedmiotem sporu pomiędzy stronami, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Są one związane z działaniami prowadzonymi przez służby więzienne ze środków unijnych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Odnoszą się zatem do działań podejmowanych przez organ administracji publicznej w ramach programów finansowanych z Funduszy Europejskich. W zakresie pytania odnoszącego się do kursów zawodowych oferowanych w oparciu o PO KL w Zakładzie Karnym w [...] w 2013 r. organ nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być jedynie informacja o zaistniałych faktach. We wniosku z [...] 2013 r. skarżący wyraził przekonanie, że skoro Projekt 1.27, w ramach którego kursy te miałyby być zorganizowane, jest systemowym, zintegrowanym cyklem szkoleniowo-aktywizacyjnym, to działania podejmowane w jego zakresie nie odbywają się ad hoc, tylko są planowane. Organ swojego stanowiska w tym zakresie nie przedstawił, co skutkować musi uznaniem jego bezczynności w ramach tak określonej informacji publicznej. Gdyby bowiem na datę składania wniosku o udzielenie informacji publicznej informacja odnosząca się do kursów zawodowych nie była wytworzona, czy też przeprowadzenie takich kursów nie było planowane, to na organie ciążył obowiązek powiadomienia o tym skarżącego. Tylko bowiem reagując na złożony do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej organ może odpierać kierowany do niego następczo zarzut bezczynności. Uwzględniając milczenie organu Sąd stwierdził jego bezczynność w omawianej części wniosku i zobowiązał do jego rozpoznania. Analizując kwestię bezczynności organu w zakresie pytania dotyczącego zasad kwalifikacji do projektu aktywizacji społeczno-zawodowej i podnoszenia kwalifikacji zawodowych osób pozbawionych wolności, odwoływać się należy do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że organ administracji publicznej zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy znajduje się ona w Biuletynie Informacji Publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć z tymi formami rozpowszechnienia informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek do organu administracji publicznej (por. uchwała NSA z 29 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, publ. http://cbois.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). W przypadku wskazania podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła, przyjmuje się, że stanowi to załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się do meritum żądania i zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Organ winien dokonać porównania zakresu żądania wnioskodawcy z zakresu informacji umieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej. W rozpoznawanej sprawie powyższe wymagania nie zostały spełnione. Pytanie skarżącego odnoszące się do operacji aktywizacji społeczno-zawodowej i podnoszenia kwalifikacji zawodowych osób pozbawionych wolności zmierzało do poznania korekty zasad kwalifikacji do tego programu. Istotnym było zatem podanie na czym te zmiany polegały, jeżeli miały one miejsce (jakie zasady obowiązywały wcześniej, a jakie po zmianach). Jeżeli organ miał wątpliwości co do istoty pytania skarżącego, to winien uzyskać stanowisko skarżącego w tym zakresie. Tymczasem organ odesłał skarżącego do dokumentu "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na lata 2007-2013". W ocenie Sądu takie działanie organu nie stanowiło realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Po pierwsze, zwrócić bowiem należy uwagę, że organ podał nieprawidłowy adres internetowy, pod którym miałby znajdować się dokument oznaczony przez organ. Adres ten jest niepełny, nie zawiera też wskazania domeny internetowej. Nie jest zatem możliwe zastosowanie się do wskazań organu, które miałyby doprowadzić do uzyskania żądanej informacji. Po wtóre, w sytuacji dotarcia w internecie do dokumentu "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na lata 2007-2013" nie jest możliwe odnalezienie w nim wnioskowanej informacji. Dokument ten na str. 43 w części Poddziałanie 1.3.4. Centralny Zarząd Służby Więziennej – projekty systemowe w pkt 5 zawiera dane odnoszące się grupy docelowej (osoby, instytucje, grupy społeczne bezpośrednio korzystające z pomocy). W dokumencie tym brak jest natomiast jakichkolwiek wiadomości dotyczących zmian w zasadach kwalifikacji do wskazanego programu. Uwzględniając powyższe okoliczności w ocenie Sądu także w zakresie powyższego pytania nie można przyjąć, że organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Odpowiedź ta nie wynikała bowiem bezpośrednio z dokumentu, podanego przez organ, do którego – co ma znaczenie podstawowe – nie wskazano prawidłowego dostępu. Stąd zastosowane przez organ odesłanie do nieistniejącej strony www. nie stanowiło należytego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Konsekwencją stwierdzonej nieprawidłowości jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku także w tym zakresie. Orzekając o uwzględnieniu skargi na bezczynność Sąd – stosownie do art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. obowiązany jest stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd ocenił, że ustalona bezczynność organu nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ co do części wniosku nie udzielił skarżącemu odpowiedzi, ale okoliczności sprawy wskazują na przeoczenie organu, a nie celowe działanie wbrew obowiązującym przepisom. Do takiej oceny uprawnia redakcja wniosku skarżącego, gdzie pytanie co do kursów zawodowych znajduje się nie w petitum wniosku, lecz w jego dalszej treści, a z pisma organu z [...] 2013 r. i odpowiedzi na skargę wynika, że organ uznaje, że zrealizował wniosek skarżącego w całości. W zakresie pytania dotyczącego zasad kwalifikacji do określonego wcześniej programu organ podjął próbę udzielenia odpowiedzi (w ocenie Sądu nieskuteczna), co również przesądza o nieznajomości zasad prawidłowej realizacji wniosku o dostępie do informacji publicznej, a nie o celowym naruszaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie w jakim organ w piśmie z [...] 2013 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie oznaczone we wniosku z [...] 2013 r. numerem 1 i 2 Sąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odpowiedź powyższa została bowiem udzielona skarżącemu już po wniesieniu skargi na bezczynność organu (pkt 1 wyroku). Co do pozostałych informacji, udostępnienia których żądał skarżący we wniosku z [...] maja 2013 r., Sąd ocenił, że organ jest bezczynny i zobowiązał do rozpoznania wniosku w tej części w terminie 14 dni na zasadzie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.