II SAB/Wa 356/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku P. Z. z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Komendant Komisariatu Policji [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 wniosku z dnia [...]maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji [...] na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Z. w dniu [...] maja 2023 r. zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji [...] z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.) informacji: 1. czy jednostka posiada obecnie wymagalne zadłużenia, jeśli tak, to w jakiej wysokości i z jakiego tytułu są te zobowiązania oraz jaka jest przyczyna powstania tego zadłużenia; 2. czy funkcjonariusze Policji są szkoleni z nowo wprowadzanych aktów prawnych; jeśli tak, kto jest za to odpowiedzialny i jak często odbywały się takie szkolenia w latach 2019-2022 oraz jaki zakres wiedzy obejmowały; 3. czy istnieje procedura dotycząca postępowania wobec pacjentów posiadających surowiec farmaceutyczny w postaci ziela konopi innych niż włókniste; czy funkcjonariusze potrafią bez narażania pacjentów na zbędny stres ustalić, że posiadany przez nich susz to legalny produkt; 4. ile skarg na działania funkcjonariuszy Policji wpłynęło do jednostki w 2022 r., 5. ile postępowań dyscyplinarnych wszczęto w 2022 r. i ile z nich zakończyło się uniewinnieniem, odstąpieniem od ukarania, umorzeniem i karą dyscyplinarną; 6. ilu funkcjonariuszy Policji zostało wydalonych ze służby w 2022 r. Komendant Komisariatu Policji [...] nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ten wniosek i przekazał go do rozpoznania Komendantowi Komendy Rejonowej Policji [...]. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji [...] w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. poinformował P. Z. o tym, że policjanci na bieżąco są szkoleni z nowo wprowadzonych aktów prawnych dotyczących działalności Policji oraz zobowiązani do zabezpieczenia każdej substancji, co do której istnieje podejrzenie, że jej posiadanie jest zabronione w świetle przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Wyjaśnił, że w 2022 r. wpłynęło jedenaście skarg na funkcjonariuszy, wszczęto sześć postępowań dyscyplinarnych, z czego trzy zakończyły się umorzeniem, w dwóch odstąpiono od ukarania obwinionego, w jednej wymierzono funkcjonariuszowi karę dyscyplinarną. Komendant Rejonowy Policji [...] dodał, że nie jest właściwy rzeczowo do udzielenia informacji w zakresie pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 26 maja 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w rozpoznaniu jego wniosku z [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji, mimo upływu 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Komisariatu Policji [...] do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2023 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Komisariatu Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w dniu [...] maja 2023 r. przekazał wniosek Komendantowi Rejonowemu Policji [...], zgodnie z właściwością, a organ ten w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (w dniu 18 maja 2023 r. ) udzielił wnioskodawcy żądanych informacji publicznych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. Komendant Komisariatu Policji [...] poinformował P. Z., o tym że policjanci na bieżąco są szkoleni z nowo wprowadzonych aktów prawnych dotyczących działalności Policji oraz zobowiązani do zabezpieczenia każdej substancji, co do której istnieje podejrzenie, że jej posiadanie jest zabronione. Organ podał że w 2022 r. wpłynęły cztery skargi na funkcjonariuszy Komisariatu Policji [...], nie wszczęto żadnych postępowań dyscyplinarnych oraz nikogo nie wydalono ze służby w Policji. Odnosząc się do pytania nr 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Komendant Komisariatu Policji [...] wyjaśnił, że nie jest właściwy rzeczowo do udzielenia informacji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej występuje wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) nie udostępnił w ustawowym 14-dniowym terminie tej informacji (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., czy wnioskowana informacja stanowi informację o sprawach publicznych i wreszcie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na te pytania, czy podmiot ten wywiązał się z obowiązków wynikających z u.d.i.p., tj., czy podjął określone w tej ustawie czynności, czy też tego zaniechał. Należy dodać, że udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Sąd nie ma wówczas podstaw do zobowiązania określonego podmiotu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale ocenia istnienie bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak również to, czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie (por. np. wyroki NSA z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3041/14 i z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 500/16). W rozpoznawanej sprawie nie było sporne między stronami postępowania, i nie budzi wątpliwości Sądu, że Komendant Komisariatu Policji [...], jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty dysponujące majątkiem publicznym. W sprawie niniejszej żądana informacja dotyczy spraw publicznych - wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i działalnością podmiotu o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisanych mu zdań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Należy dodać, co istotne w rozpatrywanej sprawie, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio wytworzone przez podmiot, do którego zwrócono się o informację, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. np. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3117/19, LEX nr 2982180). Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" jest bardzo szerokie i w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności fatyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że Komendant Komisariatu Policji [...] informując skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2023 r. że nie jest właściwy rzeczowo do udzielenia informacji w zakresie pytania zawartego w pkt 1 jego wniosku z dnia [...] maja 2023 r. (czy jednostka posiada obecnie wymagalne zadłużenia, jeśli tak to w jakiej wysokości i z jakiego tytułu) dopuści się bezczynności. Jak już powiedziano, zobowiązany do udostępnienia informacji jest każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wprowadza zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Komendant Komisariatu Policji [...] nie stwierdził, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Dywagacje organu na temat swojej niewłaściwości są nieistotne w sprawach dotyczących udostępnienie informacji publicznej, bez wyraźnego oświadczenia, że żądanej informacji nie posiada. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Komendant Komisariatu Policji [...] udostępnił P. Z. informacje publiczne objęte pkt 2-6 jego wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Uczynił to w dniu [...] sierpnia 2023 r., a więc po terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji zarzut bezczynności w tym zakresie również jest uzasadniony. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez Komendanta Rejonowego Policji [...] obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu, bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Organ nieprawidłowo przyjął, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, a więc nie związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji ma zastosowanie art. 6 a ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145). Przepis ten określa właściwość komendanta rejonowego policji w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji. Właściwości organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie można domniemywać, gdyż ta musi w sposób jednoznaczny wynikać z przepisów prawa. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 441/10, brak takich uregulowań w odniesieniu do tej kwestii w ustawie o Policji nakazuje poszukiwać właściwości w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W powołanym wyroku Sąd wywiódł m. in., że "Wprawdzie w art. 4 ust. 1 ustawodawca posługuje się niezbyt precyzyjnym określeniem "obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne (...) w szczególności organy władzy publicznej", analiza pozostałych przepisów ustawy wskazuje, że pojęcia "władze publiczne" i "organy władzy publicznej" traktowane są zamiennie. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że ustawodawca mówi o władzy publicznej wówczas gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane powinności i uprawnienia. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002). Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. "Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - komentarz, Wrocław 2002)". Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) i stwierdził, że bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w rozpoznaniu pkt 1-6 wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy procesowej.