II SAB/Wa 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...]) (dot. informacji na temat dokumentów nadzoru budowlanego za lata [...]) - oddala skargę - W. S. pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], w której zarzucił organowi nierozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, 2) stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o wydanie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pismem z dnia [...] lipca 2012 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Wójta Gminy w [...] o poinformowanie: - czy w gminie nadal znajdują się dokumenty nadzoru budowlanego, sprawowanego przez naczelnika/naczelników gminy za lata [...], - jeśli tak, to o umożliwienie wglądu do nich, - jeśli nie, o wskazanie, co się stało z tymi dokumentami, jeśli zostały przekazane do archiwum, to o wskazanie gdzie, kiedy i kto je przekazał oraz o wydanie kopii protokołów zdawczo-odbiorczych wraz z wszelkimi załącznikami, - o wskazanie, czy gmina podejmowała, podejmuje lub zamierza podjąć kroki w celu doprowadzenia inwestycji, zrealizowanych w latach [...], na podstawie wydanych przez nią pozwoleń na budowę, do stanu zgodnego z prawem, skoro wina utraty kluczowych dokumentów leży wyłącznie po stronie Gminy, - na jakiej podstawie prawnej i na jakiej podstawie materialno-technicznej funkcjonował w gminie nadzór budowlany w latach [...], w sytuacji braku książek ruchu budowlanego, zawierających wszelkie informacje, dotyczące realizacji inwestycji w gminie, - czy gmina kiedykolwiek podejmowała, podejmuje lub zamierza podjąć jakiekolwiek kroki w celu odnalezienia lub odtworzenia rzekomo zaginionych dokumentów budowlanych, w tym książek ruchu budowlanego, które są istotne dla mieszkańców gminy, broniących się obecnie przed pomówieniami o samowolę budowlaną. W. S. wskazał, że w odpowiedzi na powyższy wniosek otrzymał od organu pismo z dnia [...] lipca 2012 r., które – jego zdaniem - nie spełnia wymogów art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że pismo to nie zawiera odpowiedzi na wszystkie pytania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego. Podniósł, iż w odpowiedzi na żądanie skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia [...] lipca 2012 r., udzielił stronie żądanych informacji, jeszcze przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Oznacza to w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności. Dysponent informacji publicznej jest zaś zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jak już wcześniej wskazano, bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu, żądania określone w pkt 1-4 wniosku W. S. stanowią informację publiczną. Pomimo zakwalifikowania powyższych żądań informacyjnych, jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należało, iż Wójt Gminy [...] w niniejszej sprawie nie pozostał bezczynny. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. organ, odnosząc się do żądań skarżącego, wymienionych we wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., wskazał odpowiadając na pkt 1 wniosku, że potwierdzenie legalności obiektów budowlanych, ich legalizacji i inne zadania w zakresie budownictwa nie leżą w kompetencjach Wójta Gminy, dlatego organ nie posiada dokumentacji nadzoru budowlanego we wskazanych we wniosku latach. Podniósł też, że skarżącego wielokrotnie informowano już o tym, iż w archiwum zakładowym Gminy znajdują się jedynie decyzje o pozwoleniu na budowę z lat [...]. Odnosząc się do punktu 2, 3 i 4 wniosku poinformował, iż wobec nieposiadania żądanych informacji nie ma możliwości ich udostępnienia. Nie ma możliwości podania, co z tymi dokumentami się stało. Nie ma też możliwości ustalenia, czy znajdowały się one w zakładowym archiwum Gminy oraz kto i kiedy je podpisywał i zatwierdzał, ani kiedy zostały przekazane do Archiwum Państwowego, albowiem nie jest w posiadaniu protokołu ich przekazania. Odnosząc się do punktu 4 wniosku organ poinformował skarżącego, że nie posiada zgłoszeń budynków do użytkowania. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi bezczynności w zakresie pkt 1-4 wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje dokumentami z lat [...], dotyczącymi pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie wybudowanych obiektów, dokumentów nadzoru budowlanego, nie można zarzucić mu, że pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia. Zdaniem Sądu, stanowisko organu, że nie posiada żądanych – określonych w punkcie 1-4 wniosku - dokumentów i dlatego tylko nie może ich udostępnić, uznać należy za wiarygodne. Wskazać należy, iż żądanie skarżącego dotyczy okresu odległego czasowo – lat [...]. Biorąc pod uwagę, iż w tym czasie doszło do zmian zarówno w prawie budowlanym, jak i zmian w zakresie organów uprawnionych do wydawania stosownych w tym zakresie pozwoleń, zasad ich archiwizacji, twierdzenie organu, iż żądanych dokumentów nie posiada, nie budzi wątpliwości, co do rzetelności i prawdziwości tych twierdzeń. Odnosząc się do pozostałych żądań wniosku, określonych w punkcie 5-8, Sąd uznał, że wnioski te nie dotyczą (nie stanowią) informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, iż żądania określone w punktach 5-8 wniosku, dotyczą zamierzeń, podstaw prawnych funkcjonowania nadzoru budowlanego w latach [...]. Tak określone żądanie wymaga w istocie sporządzenia specjalistycznej ekspertyzy prawnej. Skarżący domaga się de facto, by za publiczne środki na potrzeby jego indywidualnych spraw (osobistych celów), organ sporządził stosowne, potrzebne mu ekspertyzy. Stanowisko Sądu uzasadnia okoliczność, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że obiekty znajdujące się na nieruchomości skarżącego wybudowane zostały samowolnie – bez ważnego pozwolenia na budowę. Na koniec wskazać należy, iż organ przy piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, tożsamy z przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., a w załączeniu do udzielonej odpowiedzi dołączono kopię pozwolenia na budowę, szkic sytuacyjny siedliska oraz oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika-majstra budowy, w związku z tym skarżący jest już w posiadaniu żądanych informacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. W ocenie Sądu brak było podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wnosił skarżący, albowiem Sąd nie stwierdził, by w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego trybu.