II SAB/Wa 358/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r., złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z rewitalizacją budynku Audytoryjnego na terenie [...] Uniwersytetu [...] przy ul. [...] w W., Etap II inwestycji polegający na wykonaniu całości prac związanych z przebudową i rozbudową budynku oraz zagospodarowaniu terenu wraz z częściowym przeprojektowaniem obiektu, M. B. wystąpił do Uniwersytetu [...] o udostępnienie kserokopii dziennika budowy i przesłanie jej na wskazany adres. W dniu [...] lipca 2017 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w terminie 7 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi 2) wymierzenie organowi grzywny, w kwocie dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2017 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Od tego czasu upłynął już miesiąc, a mimo tego organ nie udostępnił mu żądanych informacji. Uniwersytet [...] pismem z dnia [...] lipca 2017 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek przesyłając kserokopię dziennika budowy nr [...] (Tom I), wydanego w dniu [...] lipca 2014 r. oraz nr [...]. (Tom II), wydanego w dniu [...] lutego 2016 r. "rozbiórka przybudówek, rozbudowa części podziemnej i przebudowa (rewitalizacja) [...] na terenie [...] Uniwersytetu [...]", W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że poprzez fakt udostępnienia skarżącemu kserokopii żądanej dokumentacji, nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga była zasadna w chwili jej wniesienia. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przedmiotem niniejszego postępowania stała się bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] (organu jednoosobowego uczelni, kierującego działalnością uczelni i reprezentującego ją na zewnątrz – art. 60 ust. 6 i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym), dotycząca nieudostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zacytowanym na wstępie wnioskiem skarżących z dnia [...] czerwca 2017 r. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że w świetle przepisów u.d.i.p., bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 259/16, publik. LEX nr 2187962). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 tej ustawy. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów, wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są ww. podmioty, jeśli posiadają taką informację (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Uniwersytet [...] jest uczelnią publiczną, jest więc podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Uczelnie publiczne wykonują zadania publiczne z zakresu kształcenia (edukacja i nauka). Stąd organ uczelni stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zatem Rektor Uniwersytetu [...] jest osobą uprawnioną i obowiązaną do udzielenia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w posiadaniu Uniwersytetu [...]. Natomiast art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, przy czym katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. W świetle postanowień art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem dziennik budowy, jako "urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót", powinien być uznany za informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), jeżeli oczywiście dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych zaakceptowało ten pogląd. Przykładowo w wyroku z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2670/13 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0b7c2b81d1) NSA stwierdził, iż "Niewątpliwie – co do zasady – dziennik budowy jest dokumentem w którego posiadaniu pozostaje inwestor (dziennik budowy stanowi bowiem część dokumentacji budowy – art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – a z wnioskiem o jego wydanie występuje inwestor, który jest również m.in. upoważniony do dokonywania w nim wpisów - § 4 pkt 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia – Dz. U. z 2002 r., nr 108, poz. 953 ze zm.), a jeżeli inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego czyli podmiot publicznoprawny realizujący zadania publiczne, to i dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot i jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu, z którego wynika w jaki sposób i w następstwie jakich robót budowlanych została zrealizowana budowla bądź obiekt stanowiący majątek jednostki samorządu terytorialnego, należy traktować jako dostęp do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. I OSK 3073/12, publ. www.cbois.nsa.gov.pl)". W niniejszej sprawie budynek, o których mowa we wniosku skarżących, jest własnością Uniwersytetu [...], a więc stanowi majątek podmiotu realizującego zadania publiczne. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Rozpatrując skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] Sąd stwierdził, że była ona zasadna w chwili jej wniesienia. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Organ wprawdzie wystosował w dniu [...] lipca 2017 r. pismo do skarżącego, zawierające odpowiedź na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r., jednakże nastąpiło to już po dniu złożenia skargi przez skarżącego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przesyłka wysłana została do skarżącego [...] lipca 2017 r., a odebrana przez niego [...] lipca 2017 r. Nadto, dla ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, nie ma znaczenia, czy brak właściwego działania był zawiniony, czy też nie. Okoliczności sprawy w tym zakresie ważyć mogą jedynie w kwestii stwierdzenia, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Z tego względu Sąd stwierdził, że w chwili wniesienia skargi była ona zasadna. Z uwagi na to, że żądana we wniosku informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona – stan bezczynności ustał bowiem w dniu [...] lipca 2017 r. – brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Bezczynność organu nie miała w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby organ w sposób lekceważący traktował żądanie skarżącego, szczególnie gdy od złożenia wniosku o udostępnienie informacji do czasu realizacji żądania minął miesiąc. Wobec zasadności skargi w dniu jej wniesienia, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.